Belangenbehartiging: kies je voor participatie, raadszaal of rechtbank?

Op 16 september presenteerde Wouter Jan Verheul tijdens een online symposium (georganiseerd door het programma Stedelijke Transformatie, mede namens co-auteurs Fred Hobma en Erwin Heurkens) hun nieuwe essay ‘Nieuwe verhoudingen in omgevingsparticipatie: participatie georganiseerd door private partijen’. In het aansluitende panelgesprek en verdiepende sessie stond de vraag centraal waar verschillende belangen het best kunnen worden vertegenwoordigd: via participatiesessies, rechtbank of raadzaal?

Participatie als spinazie

Participatie is volgens Verheul essentieel in gebiedsontwikkelingen om meer draagvlak te krijgen, plannen te verrijken en conflicterende belangen en voorkeuren (voor zover mogelijk) samen te brengen tot een integraal plan. Zeker met het oog op de nieuwe Omgevingswet is het organiseren van participatie in aantal gevallen een verplicht onderdeel voor de private initiatiefnemer. De verwachtingen van participatie lopen echter regelmatig behoorlijk uiteen tussen de verschillende partijen. Ook verschillen de participatievoorkeuren en -handreikingen tussen gemeenten.

Dat alles maakt het voor ontwikkelaars belangrijk dat zij zich in het lokale participatiebeleid verdiepen, adviseert Verheul. Participatie-evenementen worden door betrokkenen namelijk vaak gezien als schijnevenementen. Zij denken dat de bijeenkomsten alleen worden georganiseerd om draagvlak te creëren voor een volledig vooraf ontwikkeld plan, zodat de organiserende partij kan melden dat er aan participatie is gedaan. Ook de ontwikkelende partijen hebben niet altijd zin in de organisatie van omgevingsparticipatie. In de woorden van Sherry Arnstein, grondlegger van het participatiedenken, ervaren betrokkenen bij de organisatie van participatie het als spinazie: je hebt er niet altijd zin in, maar niemand kan er tegen zijn, omdat je weet dat het goed is.

Niet kansrijk

In het panelgesprek en een aansluitende sessie kwam de vraag aan de orde welke vormen van belangenbehartiging er hierbij zijn. De auteurs noemen drie hoofdvormen: via participatiesessies (participeren), de rechtbank (juridiseren), en de gemeenteraad (politiseren).

Participeren veronderstelt vooral een begripvolle dialoog, ideevorming en aanpassing, in samenwerking tussen verschillende partijen. Om een participatieproces tot een succesvol einde te brengen zijn onder meer een open houding, afstemming van verwachtingen en een professionele begeleiding van participatiewerkvormen nodig.

Voor juridiseren wordt vaak gekozen als er geen terugkerende afhankelijkheid tussen partijen bestaat en een partij vermoedt dat zijn belangen juridisch stevig zijn verankerd. Ook wordt voor juridiseren gekozen als het eerder gekozen participatieproces geen vruchten heeft afgeworpen.

Bij politiseren, als derde optie, wenden betrokkenen zich tot volksvertegenwoordigers of bestuurders. Deze route wordt gekozen als participeren en juridiseren niet kansrijk zijn, of als er duidelijk stadsbrede publieke belangen in het geding zijn.

Routes combineren

In het panelgesprek haalt Stavros Zouridis, hoogleraar bestuurskunde in Tilburg, zijn onderzoek aan (dat hij samen met promovendus Feie Herkes uitvoerde) over de legitimiteit van en het burgervertrouwen in de drie soorten belangenbehartiging. Uit een survey onder circa 1500 burgers blijkt dat de legitimiteit van politiseren substantieel lager is dan bij participatie of juridiseren. De burger heeft dus gemiddeld meer vertrouwen in belangenhartiging via een participatietraject of in de rechtbank, dan via de gemeenteraad. Wel is het belangrijk om te beseffen dat bij juridiseren het probleem transformeert. Het probleem is plotseling niet meer ‘iets willen’, maar ‘iets mogen of niet’. Er wordt geen tussenweg meer gezocht.

Hoe maak je de keuze tussen de drie routes? Volgens Zouridis bestaat er geen receptenboek, maar zijn er twee vragen die je kan stellen. Eén: hoe lees je de situatie? Ben je burger of ontwikkelaar? Wie zijn de spelers aan tafel? Wat zijn hun drijfveren? Zijn deze emotioneel, zakelijk of professioneel? Het ligt dus ook aan de situatie: sommige momenten vragen om juridiseren, andere momenten om participeren en weer andere om politiseren. Denk bijvoorbeeld aan een project waarbij de twee partijen elkaar zeker nog tegen komen na een belangenstrengeling. Ga je dan naar de rechtbank, met het gevaar dat je het vertrouwen in elkaar schaadt?

Twee: wat is de spelstructuur? Gaat het conflict over een juridisch beginsel, of ligt het softer? Als het een juridisch beginsel is, is juridiseren makkelijker en sneller. Is het probleem minder hard, dan kan participeren of de politieke weg een betere optie zijn. Vaak is het wel zo dat participeren, juridiseren en politiseren niet los van elkaar gezien kunnen worden, en dat een combinatie van routes wordt gebruikt.

Wederzijds profijt

Hoe welke belangen het beste vertegenwoordigd kunnen worden, verschilt dus per situatie en spelstructuur. Elke ontwikkeling vraagt om een passende aanpak. In de meeste gevallen zal er serieus moeten worden geïnvesteerd in omgevingsparticipatie: enerzijds door de wederzijdse afhankelijkheid tussen partijen gedurende gebiedsontwikkeling, anderzijds door de kans op planverrijking voorbij draagvlak. Participatie vraagt echter wel om een vroegtijdige en zorgvuldige aanpak, waarbij verschillende voorkeuren ter tafel kunnen komen en er ruimte is om te zoeken naar compromis en wederzijds profijt. Want als slechts aan schijnparticipatie wordt gedaan, dan kunnen belangen beter via andere routes worden behartigd.