Een krimpbestendige Omgevingswet

Het moet ‘Eenvoudig (en) Beter’. Onder dat motto werkt het kabinet hard aan een nieuwe Omgevingwet. Voor een effectieve aanpak van bevolkingsdaling moet de wet ook het omgevingsrecht ‘krimpproof’ maken. Een analyse van knelpunten leverde mede een aantal vernieuwende ideeën op, waar krimpregio’s hun voordeel mee kunnen doen.

In die nieuwe Omgevingswet worden tientallen wetten opgenomen zoals de Wet op de Ruimtelijke Ordening (Wro) en de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (WABO). Daarnaast gaan honderden maatregelen en regelingen die betrekking hebben op de fysieke omgeving deel uitmaken van de nieuwe wet.

De belangrijkste doelen van deze operatie zijn versobering, meer samenhang tussen wettelijke kaders en een minder complexe bestaande wetgeving. Zoals de beleidsbrief al verklapt; het moet ‘Eenvoudig (en) Beter’. Daarnaast moet de nieuwe Omgevingswet en passant ook het omgevingsrecht ‘krimpproof’ maken. Het moet mogelijk worden om wetten en regels die nu een effectieve aanpak van bevolkingsdaling in de weg staan, aan te pakken en aan te passen.

In opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Milieu voerde Regioplan een analyse van gevoelde knelpunten uit. Los van knelpunten in de regelgeving kwamen we ook inspirerende voorbeelden uit het buitenland tegen van experimenten met wet en regelgeving. Deze vernieuwende ideeën kunnen juist in krimpregio’s van pas komen.

Planschade

Een vraagstuk waarmee op dit moment al veel krimp- en anticipeerregio´s worstelen, is het verminderen van het toekomstig aanbod aan woningen. Het gaat dan om woningen die al gepland zijn er waarvoor zelfs al grond is uitgegeven en om gronden die een woonbestemming hebben en waar in potentie woningen kunnen verrijzen. Nieuw aanbod in die regio’s leidt echter vooral tot leegstand. Daarom is het gewenst om bestaande bouwplannen in te trekken en om bouwmogelijkheden uit bestemmingplannen te schrappen. In jargon heet dit het wegbestemmen van plancapaciteit.

Het reduceren van bestaande plancapaciteit kan aanleiding zijn voor financiële schadeclaims (planschade). In de nieuwe Omgevingswet is (rechts)zekerheid van groot belang. De wet zal rekening moeten houden met bestaande rechten, maar zal zeker mogelijkheden moeten bevatten tot bestemmingswijzigingen en het intrekken van bouwplannen. Daarnaast zullen gemeenten en provincies in hun openbare beleidsstukken, zoals structuurvisies, uitgebreid aandacht moeten gaan besteden aan krimp en de gevolgen daarvan. Hiermee maakt de overheid aan marktpartijen de urgentie van krimp duidelijk en kan een bestemmingswijziging niet meer als een verrassing worden ervaren. Met andere woorden, als krimp beter te voorzien is, neemt het risico op planschade-claims af.

Sloopkosten

Een ander knelpunt in krimpgebieden is het ontbreken van kostendragers in geval van grootschalige sloop. Herstructurering in krimpgebieden betekent ook het terugbrengen van de woningvoorraad. Dus: aankopen, slopen, herinrichten, inrichten openbare ruimte et cetera. Dat kost geld, alleen voor Noordoost Groningen al bijna 900 miljoen euro, volgens berekeningen van de provincie. In krimpgebieden staan tegenover sloop vaak geen directe inkomsten uit nieuwbouw, maar elders in de gemeente of provincie is soms nog wel sprake van enige bouwactiviteit. De huidige Grondexploitatiewet (Grexwet) maakt het mogelijk om af te dwingen dat de ontwikkelaar in het ene gebied meebetaalt aan de (sloop)kosten in een ander gebied. In de nieuwe Omgevingswet moeten de mogelijkheden uit de huidige wetgeving zeker terugkomen, zodat van ontwikkelaars een bijdrage kan worden gevraagd voor sloop elders in de gemeente (of regio). Een dergelijke verevening zou deel moeten uitmaken van een heldere programmatische aanpak.

Experimenteerruimte

In het beleid gericht op het begeleiden van krimp wordt in de krimpregio’s wet- en regelgeving vaak als te beklemmend ervaren. Er is behoefte aan meer experimenteerruimte om nieuw beleid te kunnen ontwikkelen. Te overwegen valt daarom om met de krimpregio’s aan te sluiten bij de ontwikkelingsgebieden zoals die in de Crisis- en Herstelwet worden onderscheiden. In die gebieden is het mogelijk om ruimtelijke procedures te vereenvoudigen en versnellen wanneer het de economische ontwikkeling ten goede komt.

Maar het is spannender is het om te gaan denken in de geest van een Deens initiatief: ‘Right to Challenge’. Professionele publieke instellingen en organisaties kunnen met hulp van dit recht een verzoek indienen om specifieke wet- of regelgeving die veel administratieve rompslomp met zich meebrengt, tijdelijk buiten werking te stellen. De betreffende instelling doet een voorstel voor een alternatieve werkwijze met minder lastendruk. Werkt het, dan wordt na enige tijd bezien of het structureel gemaakt kan worden.

Variaties op Right to Challenge zijn recent ook in de Engelse ‘Localism Act’ (van kracht voorjaar 2012) neergelegd. Eén onderdeel daarvan is dat bedrijven, burgers, professionals, instanties en medeoverheden de ruimte krijgen om alternatieven te bieden voor bestaande overheidsdienstverlening. Wie van mening is dat lokale overheidsdiensten op een effectievere (betere kwaliteit) en efficiëntere (minder kosten) kunnen worden uitgevoerd, krijgt het recht hier op te bieden in een openbare aanbesteding. Het beheer van de buitenruimte of leegstaande panden kan daarvan een voorbeeld zijn. Zeker in krimpgebieden, waar bepaalde publiek gefinancierde diensten dreigen te verdwijnen, kan dit een kans bieden.

Modern burgerschap

In diezelfde Localism Act is ook het begrip ‘Neighbourhood planning’ vastgelegd. Met ‘Neighbourhood planning’ krijgen lokale gemeenschappen (buurten, dorpen) meer mogelijkheden en rechten om hun eigen ruimte vorm te geven. Via een referendum kan zo een ‘grass roots’ bestemmingsplan van kracht worden.

Een derde element uit de Act is de verruiming van de zogenaamde Infrastructuur belasting. Tot voor kort moesten ontwikkelaars belasting betalen om de aanleg van infrastructuur rond de woningen te bekostigen. De Localism Act maakt het mogelijk deze belasting ook voor andere doelen binnen de gemeenschap aan te wenden. Een vorm van vervening dus, zoals boven besproken.

In alle gevallen zijn twee randvoorwaarden essentieel: het algemeen belang mag niet wordt geschaad en de taken moeten conform het doel van de wet worden uitgevoerd. Deze aanpak, die een invulling biedt voor hedendaags burgerschap, kan ook in krimpregio’s mogelijkheden bieden tot maatwerk. De ministeries van BZK en EL en I hebben al aangegeven dat er pilots van start gaan met dit principe.

De concept Omgevingswet verwachten we over een paar maanden. Wanneer die verschijnt, is er tijd om hem te toetsen op krimpbestendigheid. Tot die tijd zijn nieuwe knelpunten en oplossingen hiervoor welkom.