Geen verstedelijking zonder openbaar vervoer

Leren van Hong Kong, Londen en New York

In wereldsteden experimenteren overheden met de koppeling tussen ov en vastgoedontwikkeling in aanpalende gebieden. Een vaak aangehaald voorbeeld is de koppeling in Hong Kong. Deze metropool bekostigt het toevoegen van een metrolijn voor een deel met inkomsten uit vastgoedontwikkeling nabij de nieuwe stations. Samen met de exploitatieopbrengsten zorgt dit ervoor dat er geen overheidssubsidie nodig is.

Een ander voorbeeld is Crossrail, een project van nieuwe spoorlijnen door de binnenstad van Londen. Hieraan betalen niet alleen de ontwikkelaars van nieuw vastgoed mee, maar ook bestaande vastgoedeigenaren. Dat gebeurt via zogeheten baatbelasting: vastgoed stijgt door de nieuwe ov-verbindingen in waarde, dus een deel ervan mag door Crossrail worden afgeroomd.

Ten slotte spreekt Hudson Yards tot de verbeelding. Bij dit megalomane project in New York bouwen partijen een grote hoeveelheid vastgoed bovenop een rangeerterrein, inclusief een nieuwe metrolijn naar het gebied. De metrolijn wordt voor een groot deel bekostigd door het reserveren van alle toekomstige ozb-inkomsten uit het nieuwe vastgoed.

Leren van het buitenland

Zijn deze succesvolle voorbeelden uit het buitenland een-op-een te kopiëren naar Nederland? Dat is nog niet zo makkelijk. Om de vertaalslag goed te maken, moeten lokale overheden niet alleen kijken naar financiële haalbaarheid en instrumenten, maar ook naar lokale (markt)omstandigheden én publiek-private spelregels. Deze zijn zowel geworteld in wet- en regelgeving als in de lokale cultuur.

De combinatie van spoor- en vastgoedontwikkeling in Hong Kong wordt succesvol genoemd omdat er geen overheidssubsidie aan te pas komt. Daarbij geldt wel dat Hong Kong een immense dichtheid heeft en een overheid die particulier autobezit ontmoedigt. De bevolking reist dus grotendeels met het ov, wat zowel de opbrengsten uit de ov-exploitatie als de waarde van grond bij nieuw metrostations opstuwt.

Het instrument van baatbelasting dat Crossrail in Londen kan toepassen wordt weliswaar veel bediscussieerd, maar heeft ook een lange traditie in het Verenigd Koninkrijk. Dat maakt het makkelijker om daar een dergelijke bekostiging te introduceren. Deze belasting voor Crossrail is bovendien ingevoerd als aanvulling op een bestaande regeling. Er was geen nieuwe wetgeving nodig.

In New York is de bekostiging mede mogelijk doordat het lokale belastingregime ruimer en vrijer is dan bij ons. Als een Nederlandse gemeente na een gebiedsontwikkeling meer ozb ontvangt, doet de rijksoverheid dit bovendien teniet door een lagere uitkering uit het Gemeentefonds. Het New Yorkse model is daarom alleen navolgbaar als gemeenten grotere lokale belastingruimte krijgen én de gemeentefondssystematiek rond ozb wordt aangepast.
Hudson Yards, New York, in 2017. Fotograaf: Céline Janssen

Twee randvoorwaarden

De cases uit het buitenland laten veelbelovende koppelingen van openbaar vervoer met gebiedsontwikkeling zien. Daarvoor bestaat niet één uniforme aanpak. Deze verscheidenheid komt niet alleen voort uit verschillen tussen de steden en projecten, maar ook uit de publiek-private spelregels die gebaseerd zijn op lokale wetgeving en cultuur.

Ondanks deze zogenaamde institutionele verschillen, is het waardevol om buitenlandse voorbeelden te spiegelen aan de Nederlandse praktijk. Het verkennen van de werking van nieuwe instrumenten is vooral interessant als we de kwaliteit van de gebouwde resultaten en de ervaringen van betrokken partijen erbij betrekken. De Nederlandse praktijk kan dus zeker leren van succesvolle koppelingen van openbaar vervoer en gebiedsontwikkeling in het buitenland. Twee randvoorwaarden zijn daarbij echter cruciaal.

Allereerst is het van belang om voorbij het instrument of ‘de sluitende business case’ te kijken, en institutionele verschillen integraal mee te nemen in de analyse. Het wetenschappelijk inzicht dat hierbij centraal staat, is dat ieder nieuw instrument ook om een andere (belasting)wetgeving en samenwerkingscultuur vraagt. Het is in dat licht bemoedigend dat Minister Ollongren van BZK samen met de VNG de verruiming van het lokale belastinggebied onderzoekt.

Ten tweede valt het op dat de maatregelen voor de bekostiging van ov in Hong Kong, Londen en New York nauw aansluiten op het bestaande, lokale publiek-private speelveld. Dit zorgde in die steden voor meer politiek en maatschappelijk draagvlak rond de maatregelen, en dus voor minder onrust en risico’s. Meer doen met het bestaande is bij alternatieve financiering en bekostiging van ov-infrastructuur dus een gepast adagium. De Nederlandse verstedelijkingsopgave, waarin verdichting langs bestaande infrastructuur en menging van functies voorop staat, biedt hiervoor uitstekende condities. Oftewel: innoveer, maar wel met mate.

Cover: "Hudson Yards" (CC BY 2.0) by Brian John Godfrey