Nieuws In de Angelsaksische ontwikkelpraktijk is het gebruikelijk dat projectontwikkelaars de lead nemen bij gebiedsontwikkeling en dat lokale overheden zich beperken tot een faciliterende rol. In Nederland kennen we deze ontwikkelstrategie in de vorm van gebiedsconcessies die de afgelopen jaren mondjesmaat zijn toegepast. Onder druk van de crisis en de nieuwe realiteit klinkt nu ook in Nederland de roep om initiatief vanuit de markt steeds luider, óók vanuit de kant van de overheid. Betekent dit dat de rol van de overheid, op het stellen van de randvoorwaarden na, is uitgespeeld? Integendeel, betoogt Erwin Heurkens, die onlangs promoveerde op privaat-gestuurde gebiedsontwikkeling in Engeland. “Privaat-gestuurde gebiedsontwikkeling vraagt juist om een proactieve opstelling van de overheid.” In hoeverre is private gebiedsontwikkeling een kansrijke ontwikkelstrategie voor de Nederlandse steden?
De Nederlandse praktijk van gebiedsontwikkeling is de afgelopen jaren meer marktgericht geworden, stelt Heurkens. Dat komt niet alleen door de crisis, maar ook door een evolutionair proces van neoliberalisatie, door onder meer decentralisatie, deregulering en privatisering. Daarnaast speelt ook de stijgende burgerbetrokkenheid een rol in dit proces waardoor publiek-private verhoudingen aan het veranderen zijn. Maar ook marktpartijen zijn meer geëmancipeerd geraakt in de afgelopen jaren van PPS en ontwikkelingsplanologie, waarin hun rol in de ruimtelijke ontwikkeling werd versterkt. Door de huidige dramatisch slechte situatie bij de grondbedrijven nemen steeds meer gemeenten afstand van een actief grondbeleid en participeren zij niet langer risicovol in gebiedsontwikkelingen. De hiërarchische overheidsplanning zoals wij die kennen vanaf de naoorlogse periode staat, kortom, door verschillende oorzaken al langere tijd onder druk.
Informele samenwerkingscultuur
Of de cultuur in Nederland al helemaal klaar is voor private gebiedsontwikkeling weet Heurkens niet. Met name het formele karakter van de samenwerking, met contractuele afspraken als uitgangspunt, past niet erg bij onze samenwerkingscultuur van polderen. “Ontwikkelaars konden in het verleden altijd rekenen op de gemeente. De gemeente was in het kader van het publieke belang altijd wel bereid om bij te springen. Deze afhankelijkheidsrelatie is groot. Daardoor krijg je een markt die te veel naar de overheid kijkt en niet innoveert, en een overheid die dat gedrag alleen maar versterkt door steeds bij te springen. Dat zie je ook veel gebeuren in de Nederlandse concessies. Gemeenten blijven soms te sturend aanwezig in het proces, terwijl verantwoordelijkheden bij marktpartijen liggen. Daarmee ondermijnen ze de principes van private gebiedsontwikkeling. In Engeland gaat men meer uit van de formele relatie tussen partijen, waarbij de verantwoordelijkheden op papier staan en worden nageleefd. Daardoor is het ook veel normaler en wordt het niet in de verwijtensfeer getrokken als een gemeente een ontwikkelaar gewoon aan zijn contract houdt. Er heerst ook minder een wij-tegen-zij-cultuur omdat men ook nadrukkelijk de informele relatie zoekt. Een formeel contract staat informele samenwerking niet in de weg. Overleg blijft altijd nodig, dingen kunnen veranderen. Dat betekent dat het contract wordt opengebroken en er een nieuw contract wordt opgesteld. Een contract is een houvast, daarnaast is er ook zeer regelmatig overleg met als insteek: hoe kunnen we elkaar helpen. Zo’n moment van contractuele heronderhandeling geeft gemeenten ook de mogelijkheid om in te grijpen en bij te sturen. Daar staat tegenover dat marktpartijen de gelegenheid krijgen om iets te bouwen dat aan de actuele vraag voldoet. Dus ook hier weer een kwestie van geven en nemen.”
Ontwikkelende beleggers
Heurkens maakt zich sterk voor ontwikkelende beleggers. Partijen die voor langere tijd verbonden zijn aan hun ontwikkeling, omdat ze die in portefeuille houden en het verdienmodel bestaat uit waardestijging op de lange termijn. Investeerders die alle grond in eigendom hebben, inclusief de openbare ruimte. “Dat is in feite een onomkeerbaar proces naar meer privatisering, waar gemeenten zeer veel moeite mee hebben. Men is bang voor gated communities. Maar daar ben jezelf toch bij? Gemeenten kunnen kaders stellen voor dat private beheer van de openbare ruimte, en het vervolgens aan de markt laten en je beperken tot toezien op het naleven van de afspraken. Dan reduceer je ook de torenhoge beheerkosten, je laat anderen dat voor hun rekening nemen. De ontwikkelende beleggers zijn daarbij de aangewezen private partijen. Zij hebben er immers belang bij om iets kwalitatief goeds neer te zetten, want het levert ze op lange termijn meer op. In Nederland vertrekken ontwikkelaars na oplevering. Het geld is verdiend, het rendement is al gemaakt. Dat model heeft zijn langste tijd gehad, nu komt het aan op langetermijnbetrokkenheid en het denken in waardecreatie.”
Voor langetermijninvesteringen zit het tij echter nu niet mee. Er zijn weinig partijen in Nederland die de benodigde grote voorinvesteringen kunnen doen en hun businesscase kunnen uitsmeren over vijfentwintig of dertig jaar. Ook banken in Nederland zijn niet gewend aan zo’n businessmodel, waardoor eigenlijk alleen ontwikkelende partijen met een pensioenfonds of een andere institutionele belegger achter zich, zich zo’n rekenmodel kunnen veroorloven.
Heurkens: “In Liverpool One zie je dat een ontwikkelende belegger samen met andere beleggers het gebied exploiteert, dus vastgoed en de openbare ruimte, gebaseerd op een gronderfpachtconstructie met de gemeente voor een periode van tweehonderdvijftig jaar! Dat noem ik commitment, en dat zorgt er ook voor dat private gebiedsontwikkeling een kansrijke ontwikkelstrategie wordt voor complexe binnenstedelijke opgaven. Nu wordt vaak gesteld dat concessies binnenstedelijk niet mogelijk zijn door hoge grondverwervingskosten en sociale complexiteit. Als je ervan uitgaat dat je een beheersbaar project wilt voor vijf jaar, is dat inderdaad lastig. Van die gedachte moeten ontwikkelaars echt af. Het gaat om langetermijnbetrokkenheid en duurzaam investeren. Het businessmodel dient verruimd te worden naar de hele vastgoedcyclus om de hoge kosten te compenseren.”
Zie voor de volledige publicatie:
Door Anne Luijten
Voormalig hoofdredacteur van Gebiedsontwikkeling.nu
