3 punten om in gedachten te houden bij internationale vergelijkingen

Het opdoen van inspiratie en reflectie over de grens is waardevol. Ze laten je anders kijken naar de Nederlandse praktijk en aanpak. Het stelt vanzelfsprekendheden ter discussie. En het geeft zicht op de eigen kwaliteiten, die voor jezelf vaak een blinde vlek zijn. Bij gebiedsontwikkeling is dat niet anders. Alertheid is echter geboden. De Nederlandse praktijk kan niet ontsnappen aan de eigen cultuur – en Nederlandse wetenschappers ook niet. Daarom geven we drie inzichten over de zin en onzin van internationale uitwisseling en vergelijking.

1.     Gebiedsontwikkeling is cultureel verankerd

Afgelopen november riep de voormalig burgemeester van Kopenhagen op het SKG Jaarcongres Gebiedsontwikkeling op tot voorzichtigheid: “We kunnen elkaar internationaal wel inspireren, maar we kunnen elkaars ontwikkelmodel niet kopiëren.” Er is dus een zorgvuldige vertaalslag nodig. Aan de leerstoel gebiedsontwikkeling werken we aan deze vertaalslag. We kijken daarbij grondig naar grote ov-projecten in drie steden in verschillende landen en vragen ons af: welke principes gaan er schuil achter de financiering en bekostiging van al deze projecten? En: hoe kunnen we specifieke, situatie-gebonden verschijningsvorm van deze principes in de praktijk verklaren? Antwoorden op deze vragen helpen om de internationale inzichten voor Nederland concreter te maken.  

De afgelopen vier jaar mocht ik (Co Verdaas – red.) de internationale samenwerking met Duitsland en Denemarken rondom het UNESCO-werelderfgoed de Waddenzee voorzitten. Je kan zeggen dat deze landen in cultureel opzicht ons zeer nabij zijn. In de tijd van het Hanzeverbond waren de relaties tussen de Nederlandse en de Deense Waddengemeenten bijvoorbeeld hechter dan die binnen eigen land. De samenwerking ging ook in die vier jaar doorgaans goed en eenieder had de wil elkaar te begrijpen, maar de verschillen in benadering en aanpak bleken soms welhaast onoverbrugbaar. Ooit vroeg een Duitse collega: “Hoe hebben jullie het beheer van de Waddenzee geregeld?“ Toen ik begon over waterschappen, Rijkswaterstaat, Staatsbosbeheer, regiecollege Waddengebied, gemeenten, provincies en ministerie, stemde dat tot verbazing. Wat voor ons als polderend volk, gewend aan bestuurlijke drukte, een gegeven is, was aan iemand uit een andere context haast niet uit te leggen.

Op werkbezoek in Denemarken liet de Deense delegatie een keer vol trots zien hoe ze in hun Waddengebied het toerisme in goede banen probeerde te leiden. In een klein deel van het natuurgebied (en werelderfgoed!) hadden auto’s toegang tot het strand. Er ontvouwde zich een bizar beeld op het strand: honderden auto’s bijeen gepropt op een kilometer strand - en dan was het nog laagseizoen. Een aantal leden van de Duitse en Nederlandse delegatie bleef er welhaast in. Totdat de Denen ons vertelden dat toegang elders in het gebied verboden was, mensen zich daaraan hielden, en de natuur dus ongestoord zijn gang kon gaan. Het is de vraag of mensen in Nederland een bordje ‘verboden toegang’ accepteren. Wellicht is de Deense aanpak per saldo beter voor de natuur dan een heel gebied overal een beetje toegankelijk maken, zoals in Nederland het geval is. Maar de culturele context maakt dat een dergelijke aanpak in Duitsland en Nederland uitgesloten is.

Bij de Waddenzee gaat het niet om gebiedsontwikkeling in termen van een publiek-private aanpak met dito bouwprogramma. Wel laat het beheer van dit gebied zien dat in ons vak de manier waarop we met ruimte omgaan en wie zich daarmee moet of mag bemoeien cultureel bepaald is, zowel voor wetgeving, de instrumenten als de aanpak en uitvoering. De schaal van Nederland is daarbij zeker een factor: het maakt dat we elkaar altijd weer tegenkomen en goede relaties dus essentieel zijn. Het polderen zit ons in de genen: anders had Nederland, afgezien van een paar hogere zandgronden in het Oosten des lands, niet bestaan. De noodzaak tot samenwerken is een praktische consequentie van leven in een klein, druk land. De informele en horizontale omgangsvormen die daarbij horen geven ons houvast.

2.     Grenzen bieden kansen

Met enige regelmaat wordt (en niet alleen in Nederland) een oproep gedaan om grenzeloos te denken en te werken, ook als het om landsgrenzen gaat. Of je nu als bestuurder, adviseur of wetenschapper werkt, iedereen weet dat in de praktijk grenzeloos samenwerken in eigen land al een hele opgave kan zijn. Organisaties, dus ook gemeenten en provincies, hebben nu eenmaal van nature de neiging de eigen grenzen als ‘hun domein’ (dan wel navel van de wereld) te beschouwen. In een debat van een gemeenteraad zullen deelnemers zelden het effect op de buren als vertrekpunt kiezen. Logisch, maar ook illustratief. Er zijn bloedige bestuurlijke oorlogen uitgevochten om de woningbouwprogrammering, de verkoop van een bedrijfskavel, de prijs van een meter grond, of het plaatsen van een windmolen.

Vorig jaar mei verscheen het volgende bericht op de website van Economische Samenwerking Zuid-Limburg: “Met meer buiten- dan binnengrens en een centrale positie in een Euregio met 4 miljoen inwoners en 7 universiteiten, heeft Zuid-Limburg de potentie om zich te ontwikkelen tot een topregio met een van de grootste (EU-) regionale economieën van Nederland. […] Zonder grenzen behoort Limburg tot de top.” Natuurlijk hopen wij het beste voor Zuid-Limburg en liggen er kansen. Maar uit studies als die van Atlas voor Gemeenten[1] en de OESO[2] blijkt dat écht grenzeloos samenwerken, hoewel de potentie groot is, vaak taaier blijkt dan de beleidsmatige en bestuurlijke ambitie.

Ja, de komst van de euro heeft de monetaire barrière tussen landen in Europa geslecht. Dat helpt, maar écht grensoverschrijdende samenwerking vraagt om veel inzet en volharding. Tussen landen zijn grenzen harder dan tussen gemeenten en provincies. Er is niet alleen een barrière in identiteit en cultuur, maar ook qua taal, wet- en regelgeving en vakspecifieke omgangsvormen. Tegelijkertijd zien we in gebiedsontwikkeling dat Nederland op deze kenmerken ook uit regio’s bestaat. De publiek-private dialoog en samenwerking in de Metropoolregio Amsterdam verschilt sterk van die in Rotterdam-Den Haag, de regio Eindhoven, Arnhem-Nijmegen of Groningen-Assen. Vakgenoten weten dat het tussen de gemeenten in deze regio’s lang niet altijd geboterd heeft, maar dat een mix van nut en noodzaak al tot grensverleggende projecten heeft geleid.

Blijkbaar moeten we grenzeloos samenwerken zien als een paradox en vol met dilemma’s. Er zit economische en maatschappelijke potentie in samenwerking, maar de daarbij conflicterende verschillen tussen steden, regio’s en landen die - bij uitstek in Europa - dichtbij elkaar liggen, zijn zowel cultureel als economisch waardevol. Zo wordt de culturele aantrekkelijkheid van grensregio’s vaak onderbouwd: het buitenland ligt om de hoek! Ook hebben grenzen economische potentie: als het bedrijfsleven profiteert van de kennis, competenties, grondstoffen, goederen of diensten van de buren, spreken we van ‘agglomeratiekracht’. Maar als we ons beperken tot samenwerking binnen (nationale) grenzen, dan benut je die potentiële agglomeratiekracht niet. Leg je over de grenzen heen verbindingen (zoals voor infra, digitaal en mentaal), dan vergroot je de kracht van het geheel. Bovendien trekken bedrijven, consumenten en andere economische actoren zich niks aan van grenzen, zeker niet als er de bijbehorende barrières worden weggenomen. Minister Knops van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties sprak hierdoor begin maart in een kamerbrief van ‘kansen voor een integrale gebiedsgerichte aanpak en grensoverschrijdende samenwerking’ in de Nederlandse grensregio’s. Want waar zonder samenwerking demografische krimp en economische stagnatie optreedt, kan (meer) samenwerking over de grens in deze regio’s tot nieuwe kansen en ontwikkelingen leiden.

3.     Bereikbaarheid helpt

Het meest bekende voorbeeld van een transnationale regio is misschien wel de Øresund-regio met daarin Kopenhagen en Malmö. De 8 kilometer lange Øresund-brug voor trein en auto werd 1 juli 2000 geopend en slecht sindsdien de fysieke grens tussen Denemarken en Zweden. Volgens de regio zelf (Øresund comité, 2015) heeft de brug ruim 8 miljard euro extra ‘economie’ opgeleverd.  Bedrijven, bewoners, en toeristen kunnen zich eenvoudiger bewegen in de grotere regio en benutten voorzieningen, zoals vliegveld en zeehaven, aan beide kanten van de grens. Negatieve effecten, zoals het kannibaliseren van de wijdere omgeving, lijken zeer beperkt. Daarnaast is de brug een icoon geworden waar zelfs een (zij het wat lugubere) televisieserie op gebaseerd is.

Foto: Oresund Bridge, uitzicht van boven. Juni 2008 - Koosha Paridel

Het voorbeeld van Øresund laat zien dat een robuuste fysieke verbinding in een grensregio noodzakelijk is, of op zijn minst helpt, om de potentie te benutten en barrières letterlijk te slechten. En dat terwijl de Denen en Zweden historisch gezien—soms geholpen door de Hollanders—voldoende oorlogen en vetes hebben uitgevochten.

Maar er zijn ook voorbeelden van transnationale samenwerking dichter huis. Wat zich vrijwel letterlijk aan het zicht onttrekt, is de regio Rotterdam-Antwerpen. Ook hier is sprake van een stevige verbinding: bovengronds, maar vooral ondergronds. Wie de ondergrondse kaart van de zuidwestelijke delta beziet (zie afbeelding), snapt dat hier—via de vele buisleidingen die de (petro)chemische clusters met elkaar verbinden—al lang sprake is van een economisch geheel, inclusief grote investeringen om dit te realiseren en uit te bouwen. Er zijn grenzen geslecht die we bovengronds nog wel ervaren, maar de infrastructuur tussen Nederland en Vlaanderen zorgt ondanks de vele verschillen tot grensoverschrijdende samenwerking. Raar maar waar: sinds 2018 zijn de havenbedrijven van Zeeland (Vlissingen-Terneuzen) en Gent zelfs gefuseerd. Hoewel er nog een weg te gaan is voordat de Vlamingen en Hollanders elkaar omarmen, biedt deze grensoverschrijdende regio volgens de eerdergenoemde brief van minister Knops volop kansen voor circulaire economie, wonen, voorzieningen, infrastructuur, natuur én energie.

Afbeelding: Hers, S. et al. Waterstofroutes Nederland, Blauw, groen en import. CE Delft, June 2018.

Tot slot

Cultuur, wet- en regelgeving, samenwerkingsmodellen en omgangsvormen geven inhoud aan de gedragsregels (in wetenschappelijk jargon: instituties) van onze Nederlandse praktijk. Van de meest effectieve en soms vanzelfsprekende werking van deze ‘regels van het spel’ zijn we ons vaak niet meer bewust, maar als ze verouderd raken en niet langer tot gewenste processen en resultaten leiden, moeten we ze bevragen en herzien. Gebiedsontwikkeling zit in een dergelijke fase, want oplossingen voor gebiedsopgaven vragen steeds vaker om regionale of zelfs (inter)nationale afstemming en organisatiekracht. Dan is het goed om de eigen praktijk te spiegelen aan buitenlandse voorbeelden, vooral daar waar grenzen (soms letterlijk) verlegd zijn en de regels van het spel zijn aangepast. Niet om deze te kopiëren, maar om inspiratie op te doen en jezelf te dwingen de eigen routines en aannames kritisch te bekijken. Een cultuur is lastig te veranderen, maar nimmer gestold. Buitenlandse voorbeelden maken je zelfbewuster van hetgeen we goed doen. Ook dat is waardevol om te ervaren. 

Bij de leerstoel gebiedsontwikkeling zien we dat ons vakgebied internationaliseert en verandert. Onze culturele en wettelijke kaders maken het tegelijkertijd niet eenvoudig om de lessen van elders, zoals de kansen van regionale samenwerking en de waarde van goede bereikbaarheid, te herkennen en te verzilveren. We kiezen er daarom voor om samen met onze partners buitenlandse inzichten naar de Nederlandse praktijk te vertalen. Zo komen we sneller en met meer draagvlak tot de innovaties de we in gebiedsontwikkeling keihard nodig hebben.