Aanvullingswet grondeigendom: goed voor bouwlobby, slecht voor gemeente

De Aanvullingswet grondeigendom heeft al het nodige stof doen opwaaien. Op donderdag 22 juni presenteerde de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli) haar reactie op de consultatieversie van de wet in het rapport ‘Grond voor gebiedsontwikkeling’. De inkt was nog niet droog, of de ene na de andere appellant zette zijn tanden daar weer in. Natuurlijk kun je vragen stellen bij de noodzaak van sommige aanbevelingen, zoals het doorleggen van grondinstrumentaria aan marktpartijen, andere aanbevelingen van de Raad zijn juist cruciaal.

Met de Aanvullingswet grondeigendom wil de minister organische gebiedsontwikkeling beter faciliteren. Daarvoor stelt ze twee rigoureuze wettelijke aanpassingen voor:

1. Onder voorwaarden mogen gemeenten afzien van verplicht kostenverhaal;
   
2. De verplichting tot macro-aftopping bij kostenverhaal komt te vervallen.
   

Daarnaast zijn PPT-criteria (profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid, red.) met kostensoorten en kengetallen vrij specifiek. Deze PPT-criteria wil de minister graag opnemen in de Omgevingswet.

Onderhandelingspositie

Deze maatregelen hebben nadelige gevolgen voor gemeenten. Zo ondergraaft de wettelijke mogelijkheid om onder voorwaarden af te zien van kostenverhaal, de onderhandelingspositie van gemeenten bij anterieure overeenkomsten. Bovendien zijn verschillende maatregelen in tegenspraak met elkaar en lijkt het doel – meer flexibiliteit en ruimte bij organische gebiedsontwikkeling– niet dichterbij, maar juist verder weg te komen liggen.

Sinds de Wro 2008 is het verplicht bepaalde publieke kosten bij gebiedsontwikkeling te verhalen op private partijen via het zogenaamde expointatieplan, mochten partijen er via een anterieure overeenkomst niet uitkomen. Het dwingende karakter van kostenverhaal werkt daarmee als stok achter de deur om met private partijen over het delen van kosten voor deze publieke voorzieningen (zelfs bovenwijks en bovenplans) te onderhandelen.

Maar anders dan het dwingende kader van de Wro, wil de Aanvullingswet gemeenten de mogelijkheid geven om ‘onder voorwaarden’ af te zien van dit verplicht kostenverhaal. ‘Daar gaat je onderhandelingspositie als gemeente’, zegt de Rli in haar advies met zoveel woorden. Ik vrees dat de Rli daarin gelijk heeft. In plaats van marktpartijen met het vooruitzicht op publiekrechtelijk kostenverhaal aan de onderhandelingstafel te krijgen, kunnen marktpartijen op grond van de Aanvullingswet claimen dat de gemeente aan de voorwaarden voldoet om van dit verplicht kostenverhaal af te zien. Kortom: exit drukmiddel voor een eerlijke anterieure overeenkomst.

Tegenspraak

Voor het laten vervallen van de verplichting tot macro-aftopping, omdat toekomstige kosten en opbrengsten soms gewoon nog onbekend zijn wanneer er bijvoorbeeld sprake is van organische groei, is wat te zeggen. Macro-aftopping betekent dat er niet meer kosten kunnen worden verhaald dan het gebied aan opbrengsten genereert. Maar omdat het bij organische gebiedsontwikkeling lastig is opbrengsten van tevoren goed in te schatten, is die verplichting geschrapt. 

Het klopt niet dat de minister flexibiliteit wil, en tegelijkertijd PPT-criteria in de Omgevingswet wil opnemen, want dat vraagt om vroegtijdige en specifiekere opbrengst-berekeningen met een helder beeld van de eindsituatie. Kortom: de minister spreekt zichzelf tegen. Het specifiek maken van gebiedsontwikkeling via PPT-criteria maakt flexibiliteit juist lastiger, en daarmee ook organische gebiedsontwikkeling, en werkt bovendien door in je onderhandelingen. Daarmee belemmert het tevens de vrijheid van onderhandelingspartners bij het sluiten van anterieure overeenkomsten.

Ik ben het met de Rli eens dat de Aanvullingswet de onderhandelingspositie van gemeenten onderuit haalt. Dat begint in eerste instantie met het geven van de mogelijkheid om onder voorwaarden af te zien van verplicht kostenverhaal. Voor de grotere marktpartijen die een werkrelatie hebben met gemeenten, maak ik me niet zoveel zorgen. Maar met name voor kleinere, nieuwe spelers op de markt verwacht ik dat zij de ruimte zullen opzoeken en claimen dat gemeente aan de voorwaarden voldoet om af te zien van kostenverhaal. Het is natuurlijk de vraag in hoeverre zo’n claim bij de rechter standhoudt.

Ik vind het jammer dat onder het mom van flexibiliteit maatregelen in de Aanvullingswet zijn voorgesteld die in de praktijk barrières lijken op te werpen, zoals het opnemen van PPT-criteria in de Omgevingswet. De kans is groot dat marktpartijen tijdens onderhandelingen voor een anterieure overeenkomst zullen teruggrijpen naar deze dan algemeen geldende kengetallen of zich beroepen op het afzien van verplicht kostenverhaal. Misschien goed voor de bouwlobby, allerminst voor gemeenten.

Mijn boodschap aan de minister is: doe dit niet, handhaaf het verplichte kostenverhaal, handhaaf de macro-aftopping en koppel de PPT-criteria niet in deze uitgebreide vorm in de Omgevingswet. Want we hebben het niet nodig. Anterieure overeenkomsten werken goed. Daar kunnen we organische gebiedsontwikkeling ook mee faciliteren. Geef gemeenten en private partijen de vrijheid om er samen uit te komen, en geef gemeenten de onderhandelingspositie die ze daarbij nodig hebben.

*Het kabinet streeft in het kader van de Omgevingswet naar harmonisatie, integratie en vereenvoudiging van de regels voor het grondbeleid die nu nog in verschillende wetten zijn opgenomen. Via de Aanvullingswet grondeigendom worden de regels in de Omgevingswet geïntegreerd.