Actief gemeentelijk grondbeleid: onnodig en onwenselijk

Onder actief gemeentelijk grondbeleid versta ik: de gedragslijn van gemeenten gericht op het verwerven en exploiteren, al dan niet samen met private partijen, van gronden ten behoeve van stedelijke (her)ontwikkeling. Onderzoekers en beleidsmakers brengen traditiegetrouw een aantal redenen naar voren om actief grondbeleid te rechtvaardigen (Buitelaar, 2010). Deze zal ik hieronder één voor één bespreken en plaatsen in het licht van een aantal contextuele veranderingen die zich hebben voorgedaan en die ervoor zorgen dat de argumenten de laatste jaren aan kracht hebben ingeboet (1).

1 Effectiviteit

1.1 Sturing ruimtelijke ontwikkeling

De Nederlandse ruimtelijke ordening kent hoge ambities ten aanzien van de inrichting van stad en land (Needham, 2007). Gemeenten gebruiken niet alleen publiekrechtelijke bevoegdheden zoals het bestemmingsplan, de bouwverordening en de welstandstoetsing, maar ook actief grondbeleid om hun ambities na te streven. Dit kan doordat ze aanvullende voorwaarden verbinden aan de grondverkoop. Lange tijd is dit zeer effectief geweest. Zo kan via grondtransacties worden opgelegd dat ontwikkelaars een bepaald percentage sociale woningbouw realiseren. Actief grondbeleid vervulde de rol van additioneel sturingsinstrument goed, vooral ook omdat het publiekrechtelijk instrumentarium tekort schoot. Zo kon de gemeente grond alleen bestemmen voor woningbouw, maar niet voor specifieke categorieën daarbinnen. Sinds de inwerkingtreding van de Wro kunnen gemeenten gebieden en percelen voor verschillende woningbouwcategorieën (sociale huur, sociale koop en particulier opdrachtgeverschap) bestemmen en kunnen ze (locatie-)eisen stellen aan de wijze waarop de locatie wordt ontwikkeld. De vraag is: wat kan er via het publiekrecht niet worden afgedwongen dat via privaatrechtelijke voorwaarden aan grondverkoop wèl kan worden geregeld? Ik ben geneigd te zeggen: niks!

1.2 Leveren van publieke goederen

Een klassiek (welvaarts)economisch argument voor overheidsinterventie is het bestaan van publieke goederen. De ‘markt’ levert dergelijke goederen niet of in onvoldoende mate. In de context van dit artikel moet gedacht worden aan infrastructuur en maatschappelijk vastgoed, uiteraard afhankelijk van de locatie en de marktvraag aldaar. Deze worden doorgaans gerealiseerd door overheidsorganisaties of semipublieke instanties. Actief gemeentelijk grondbeleid was en blijft een belangrijk middel om in deze grondgebruiksfuncties te voorzien.

1.3 Voorkomen hold-out

Gemeenten voeren soms een actief grondbeleid om te voorkomen dat één of meer grondeigenaren het proces van grondverwerving door private ontwikkelaars frustreren. Het mechanisme waarbij grondeigenaren weigeren te verkopen, al dan niet om de prijs op te drijven, wordt in de economie ook wel hold-out genoemd. Degenen die hold-out plegen kunnen grondverwerving door private partijen onmogelijk maken, dan wel de prijs bovenmatig opdrijven. Dit kan ervoor zorgen dat de ontwikkeling als geheel onhaalbaar is. Wanneer de gemeente de verwervende partij is, dan is dat maar zeer beperkt mogelijk. Gemeenten hebben namelijk zowel het voorkeursrecht als onteigening, als stok achter de deur, tot hun beschikking.

Het hold-out-argument is echter geen argument om anticiperend op een ontwikkeling alle benodigde percelen te verwerven. Gemeenten kunnen, wanneer private partijen moeite hebben om percelen te verwerven, incidenteel besluiten om een onwillende eigenaar te onteigenen en de grond meteen over te dragen aan de private, ontwikkelende partij(en). Echter, dit kan nauwelijks actief grondbeleid worden genoemd, eerder reactief en intermediair.

In het kader van de nieuwe Omgevingswet werken beleidsmakers aan een instrument voor stedelijke herverkaveling. Dit maakt het, onder voorwaarden, voor grondeigenaren die willen ontwikkelen mogelijk om eigenaren die dat niet willen hiertoe te dwingen. Hiermee kan hold-out zonder tussenkomst van de gemeente worden verholpen.

1.4 Baatafroming

Met een actief grondbeleid kunnen gemeenten proberen om grondbaten die ontstaan door bestemmingswijzigingen - in het Engels windfall profits - ten goede te laten komen aan de gemeentelijke kas. De gedachte is dat grondwaardestijgingen die door de gemeenschap mogelijk worden gemaakt ook toebehoren aan die gemeenschap. Of die redenering terecht is, is een rechtspolitieke vraag die ik hier graag buiten beschouwing laat.

Tot voor 2008 bleken gemeenten gemiddeld genomen goed in staat om die baatafroming voor elkaar te krijgen. Maar daarna zien we dat de verliezen snel zijn toegenomen tot aanzienlijke proporties (zie figuur 1). In de periode 2000-2013 is door alle Nederlandse gemeenten tezamen ‘slechts’ 447 miljoen euro afgeroomd. De kans is groot dat de balans snel negatief wordt.

Het ontbreekt vooralsnog aan een deugdelijk publiekrechtelijk alternatief voor baatafroming. De baatbelasting (artikel 222 Gemeentewet) is tot op heden een weinig functioneel instrument gebleken (Buitelaar, 2010). Recent wordt door sommigen gepleit voor een verbeterde uitgave van de bestaande baatbelasting (Sorel, Schep & Tennekes, 2014).

1.5 Kostenverhaal

Lange tijd werden via grondverkoop de kosten van bouw- en woonrijp maken en de plankosten verhaald op private partijen. Binnen de (oude) WRO kon via de exploitatieovereenkomst, op basis van een exploitatieverordening, kostenverhaal niet worden afgedwongen. Dus in veel gevallen was gemeentelijke gronduitgifte, en kostenverhaal via de grondprijs, een noodzakelijke voorwaarde. Dat is met de komst van de Wro in 2008 veranderd. Sindsdien kan kostenverhaal worden afgedwongen via het publiekrechtelijke exploitatieplan. Het exploitatieplan wordt tegelijk met het bestemmingsplan, of de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan, vastgesteld. In de praktijk gaat slecht 3-4% van de bestemmingsplannen (of omgevingsvergunning) die een bouwplan bevatten gepaard met een exploitatieplan (PBL, 2012). De belangrijkste functie is echter die van ‘stok achter de deur’ bij het ‘vrijwillige’ kostenverhaal via (anterieure) overeenkomst. De Wro stelt gemeenten in staat om kosten te verhalen zonder de grond in bezit te hebben. Kostenverhaal is daarmee geen (sterk) argument meer voor het voeren van een actief grondbeleid.

2 Onwenselijke bijeffecten

Het enige sterke argument vóór een actief grondbeleid dat resteert, is het leveren van publieke goederen. In andere gevallen, met name bij het realiseren van grondgebruiksfuncties die private partijen ook kunnen en willen leveren, is gemeentelijk grondbezit geen noodzakelijke voorwaarde meer. Wanneer gemeenten desalniettemin menen dat het voeren van een actieve grondpolitiek noodzakelijk is, dan is het van belang om ook oog te hebben voor de negatieve bijwerkingen. Ik onderscheid er drie.

2.1 Financiële en politieke risico’s

Het is sinds de crisis manifest geworden dat het voeren van een actief grondbeleid grote financiële risico’s met zich meebrengt, zij het dat sommigen hier ook al voorafgaand aan de crisis op wezen (Segeren, 2007). Figuur 1 laat zien dat de saldi uit grondexploitaties een zeer volatiele inkomstenbron (of verliespost) opleveren. Om hier publieke dienstverlening op te baseren is kwetsbaar. Het is aan het electoraat moeilijk uit te leggen dat op maatschappelijke dienstverlening moet worden beknibbeld - zo worden zwembaden en bibliotheken gesloten - vanwege de verliezen die zijn geleden op grondposities in het kader van toekomstige stedelijke ontwikkeling. De financiële risico’s brengen dus ook aanzienlijke politieke risico’s met zich mee, zoals we hebben kunnen zien in de gemeente Apeldoorn waar het College is afgetreden nadat er substantieel moest worden afgeboekt op grondposities.

2.2 Democratisch tekort

Het voorbeeld van Apeldoorn laat ook zien dat de gemeenteraad haar controlerende functie niet altijd goed vervult. Het voeren van grondexploitaties is geen eenvoudige zaak, zeker niet wanneer het om grootschalige en integrale projecten gaat. De onzekerheden zijn groot en er wordt veel rekentechnische kennis (financial engineering) gevraagd. Die is er in veel gevallen wel bij het bestuur en de ambtenarij, vaak ondersteund door gespecialiseerde commerciële adviesbureaus, maar niet bij raadsleden. Hierdoor is er tussen het College en de raad een aanzienlijke informatie- en competentie-asymmetrie ontstaan. Dit maakt het voor de gemeenteraad bijzonder moeilijk om haar controlerende taak naar behoren te vervullen. Daarmee staat het democratisch gehalte van het grondbeleid onder druk.

2.3 Problematische rechtsstatelijkheid

Er is al vaker gewezen op de dubbele-petten-problematiek (Segeren, 2007; Buitelaar, 2010). De ‘dubbele pet’ houdt in dat gemeenten op de grondmarkt twee rollen innemen, namelijk die van marktmeester (regulator) en marktspeler (grondeigenaar). Dit zorgt ervoor dat gemeenten twee belangen moeten behartigen. Enerzijds is de gemeente de hoeder van het algemeen belang. De Wro schrijft voor dat gemeenten een ‘goede ruimtelijke ordening’ nastreven. Anderzijds wil de gemeente als grondeigenaar een zo hoog mogelijke grondopbrengst. Die dubbelrol wringt en kan perverse bijwerkingen hebben. Er is geen grootschalig bewijs, maar op grond van anekdotisch en casuïstisch bewijs ontstaat het beeld dat gemeenten af en toe een beleid van ‘eigen grond eerst’ voeren. Dit houdt in dat gemeenten ervoor kiezen om de grond die ze zelf bezitten eerder en financieel aantrekkelijker te (her)bestemmen dan de gronden van private partijen. Alhoewel op grond van het bestuursrecht uitsluitend planologische argumenten een rol mogen spelen in de ruimtelijke ordening, is het zeer moeilijk hard te maken dat ‘eigen grond eerst’ geen ‘goede ruimtelijke ordening’ tot gevolg heeft (2). Maar dit wil niet zeggen dat eigendomsplanologie niet bestaat.

Tot slot

Ik heb in dit artikel betoogd dat een actief gemeentelijk grondbeleid in veel gevallen onnodig is voor het bereiken van ruimtelijke en financiële doelen en zelfs ongewenste bijeffecten kan hebben. Via het publiekrecht, en dus zonder actieve en risicovolle grondverwering, kunnen gemeenten vrijwel al hun beleidsdoelen bereiken. De levering van infrastructuur en enkele soorten maatschappelijk vastgoed zijn hiervan uitgezonderd.

Maar er is nog één situatie waarin ik me kan voorstellen dat een actieve rol voor gemeenten effectief kan zijn. De stedelijke opgave verschuift steeds meer naar herontwikkeling en hergebruik van het bestaande (PBL, 2014). In sommige van die gebieden stokt de herontwikkeling doordat niemand als eerste durft te beginnen, bang om uiteindelijk de enige te zijn. Om dit prisoner’s dilemma te doorbreken kan het helpen als de gemeente de eerste stap zet. Dit betekent evenwel niet automatisch grootschalige gemeentelijke grondverwerving ten behoeve van de herontwikkeling.

Het lijkt me voor veel gemeenten aanbevelenswaardig om principieel na te denken over grondpolitiek en zich niet alleen te laten leiden door de huidige realiteit en de gevolgen van de crisis. Naast de financiële risico’s zijn er nog de nodige andere argumenten om kritisch tegenover een actief grondbeleid te staan. Het alternatief, een faciliterend grondbeleid, is geenszins gelijk aan een passieve houding van gemeenten ten aanzien van ‘spontante’ of ‘organische’ stedelijke ontwikkeling. Het betekent initiatieven stimuleren, met elkaar afstemmen en soms ook gewoon afwijzen. De rol van de overheid is niet per se kleiner, vooral anders.

Met dank aan Arjan Bregman, Chantal Robbe, Wim Derksen, Agnes Franzen en Arno Segeren voor hun commentaar op een eerdere versie van dit verhaal.

Edwin Buitelaar is werkzaam bij het PBL (Planbureau voor de Leefomgeving) en de Amsterdam School of Real Estate.

(1) Uiteraard is het zo dat gemeenten momenteel maar beperkt grond verwerven, ze bezitten vaak nog bijzonder goed gevulde grondportefeuilles. Dit artikel richt zich dan ook primair op de middellange en lange termijn.

(2) In het bestuursrecht geldt een verbod op detournement de pouvoir. Dit houdt in dat betstuursorganen de hun toebedeelde bevoegdheden alleen mogen gebruiken waarvoor ze zijn bedoeld (artikel 3:3 Awb).

Literatuur

Buitelaar, E. (2010), 'Grenzen aan gemeentelijk grondbeleid: continuïteit en verandering in de rol van gemeenten op de Nederlandse grondmarkt', in Ruimte & Maatschappij, 2(1): 3-20.

Buitelaar, E., N. Sorel, F. Verwest, F. van Dongen & A. Bregman (2013), Gebiedsontwikkeling en commerciële vastgoedmarkten: een institutionele analyse van het (over)aanbod van winkels en kantoren. Den Haag / Amsterdam: Planbureau voor de Leefomgeving / Amsterdam School of Real Estate.

Needham, B. (2007), De Nederlandse ruimtelijke ordening gewikt en gewogen: een beoordeling en enkele aanbevelingen, afscheidsrede. Nijmegen: Radboud Universiteit.

PBL (2012), Ex-durante evaluatie Wet ruimtelijke ordening: tweede rapportage. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

PBL (2014), De toekomst is nú – Balans van de Leefomgeving. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
Segeren, A. (2007), De grondmarkt voor woningbouwlocaties. Den Haag/Rotterdam: RPB/NAi Uitgevers.

Sorel, N., A. Schep & J. Tennekes (2014), ‘Kostenverhaal bij ontwikkelende én gevestigde partijen: revival van de baatbelasting?’, Grondzaken in de praktijk, oktobernummer: 18-19.