Actief versus passief grondbeleid: Nederlandse gemeenten doen iets anders dan ze zeggen

Nederland staat traditioneel gezien bekend om de hoge kwaliteit van zijn stedelijke omgeving. Deze hoge kwaliteit is mede het gevolg van actief grondbeleid in gebiedsontwikkeling. Sinds de woningnood die ontstond na de tweede wereldoorlog, werd dit beleid in Nederland op grote schaal toegepast. Gemeenten kochten grond, maakten die bouwrijp en verkochten die voor een vaste lage prijs aan woningcorporaties. Op die manier werden op grote schaal woningen geproduceerd. In de daaropvolgende decennia bleef actief grondbeleid geliefd onder lokale en regionale overheden. Zij konden via grondbezit goed sturen op de uitkomst en het verloop van gebiedsontwikkelingen. Daarnaast maakten zij winst wanneer de waarde van de geprepareerde grond hoger uitviel dan de combinatie van de aankoopwaarde en de kosten die zij maakten voor het aanleggen van infrastructuur en andere voorzieningen.

Actief grondbeleid is echter niet altijd zonder controverse geweest. Door dit beleid grijpt de overheid namelijk direct in op de grondmarkt en vervult zowel de rol van marktpartij (die aan- en verkoopt) als van regulerend democratisch verkozen orgaan (dat vergunningen uitgeeft en de maatschappij vertegenwoordigt). Actief grondbeleid is bijzonder en wordt buiten Nederland enkel in Scandinavië toegepast.

In de afgelopen decennia bewoog Nederland – in ieder geval op papier - richting meer passief grondbeleid, passend in de trend van (voornamelijk door de Europese Unie gestuurde) privatisering en liberalisering. Bij passief (of faciliterend) grondbeleid bezit of koopt de lokale overheid geen grond, en laat het de ontwikkeling aan een private eigenaar over. Vaak legt de gemeente wel de openbare ruimte aan, waarbij zij afspraken maakt met de eigenaar over een financiële bijdrage.

Beleid of uitvoering?

De discussie over welk type beleid de voorkeur moet hebben, bereikte een hoogtepunt tijdens de afgelopen financiële crisis. Tot vlak daarvoor maakten gemeenten flink winst op grondposities, maar tijdens de crisis sloeg dat om in veel verlies. Gemeenten konden hun vaak ruime voorraad grond nergens kwijt, wat leidde tot langere looptijden van leningen en dus hogere kosten voor rente. Daarnaast daalde de waarde van de grond vaak sterk. Dit verlies van gemeenschapsgeld via grond werd op allerlei fronten aangedragen als reden om actief grondbeleid voorgoed naar de achtergrond te dringen. Daarnaast droegen critici aan dat de Wet ruimtelijke ordening (Wro) van 2008 instrumenten bevat (zoals het exploitatieplan) die verzekeren dat gemeenten gemaakte kosten voor onder meer de openbare ruimte konden terugkrijgen van ontwikkelaars. Actief grondbeleid was dus niet meer nodig om die kosten af te dekken. Het overgrote deel van de gemeenten in Nederland paste de grondbeleidsnota’s aan en stelde dat er enkel nog passief grondbeleid toegepast zou worden, tenzij er heel goede redenen waren voor actief grondbeleid.

Wanneer er zo’n radicale beleidsverandering wordt doorgevoerd in gemeenten (en na zulke enorme verliezen), mag je verwachten dat dit ook zichtbaar is in de praktijk. Onderzoek wijst echter uit dat er relatief gezien weinig verandering heeft plaatsgevonden in de toepassing van actief en passief grondbeleid in gebiedsontwikkelingsprojecten [1]. Er is geen verschil in de verhouding tussen passieve en actieve grondexploitaties vergeleken met voor de crisis.

Onderzoek: acht gemeenten

Als alles op papier lijkt te wijzen op een verschuiving van actief naar passief grondbeleid, maar er in de praktijk niet zoveel lijkt te veranderen, wat gebeurt er dan tussen beleid en uitvoering? Dit is de vraag die ik wilde beantwoorden. Ik deed daarom onderzoek bij acht verschillende gemeenten (zie figuur 1). Aan de ene kant keek ik naar hoe gemeenten hun grondbeleid gebruiken, aan de andere kant naar welke redenen ze hebben om actief of passief grondbeleid in te zetten in gebiedsontwikkeling. Ik deed dit onderzoek door het beleid van deze acht gemeenten te bestuderen en hen te interviewen.

Figuur 1. Geselecteerde gemeenten voor empirisch onderzoek.

1: Hoe gebruiken gemeenten hun grondbeleid?

Is reactieve beleidsvorming een probleem? Ja, wel degelijk. Bij een van de gemeenten deed zich bijvoorbeeld een situatie voor waarin een ambtenaar erop aandrong een stuk grond te kopen, terwijl na aankoop bleek dat dit stuk grond te klein was voor de functie die de aankoop moest rechtvaardigen. Vandaag de dag ligt dit stuk grond nog steeds ergens braak, zonder functie, maar wel gefinancierd met gemeenschapsgeld. Deze situatie is andere gemeenten niet vreemd.

Zo’n voorval kan voorkomen worden wanneer ambtenaren zich aan een algemeen geaccepteerd en door de gemeenteraad goedgekeurd afwegingskader moeten houden. Een ander nut van zo’n kader is dat het lastig kan zijn voor projectmanagers om in een project alle mogelijke aspecten mee te nemen die een ontwikkeling dienen. Een kader kan meerdere aspecten bevatten, zoals doelen van andere beleidsvelden die mogelijkerwijs ruimtelijk of in het ontwikkelproces een plek kunnen krijgen. Ten derde raakt beleid eerder achterhaald wanneer het een beschrijving (in plaats van een kader) bevat van ’hoe de zaken meestal lopen’. Zodra de tijden veranderen (we gaan bijvoorbeeld een crisis in, of een crisis uit), verandert ook ‘hoe de zaken meestal lopen’, resulterend in achterhaald beleid. Wanneer het beleid daarentegen bestaat uit een ambitie of richting (dus een kader), blijven de handelingen ten dienste staan van die ambitie, ongeacht de veranderende tijd.

Figuur 2. Reactieve en proactieve beleidsvorming door de onderzochte gemeenten.

2: Welke overwegingen leiden tot een keuze?

Omdat beleid niet altijd bepalend is voor de keuze voor actief of passief grondbeleid, kennen gemeenten veel andere redenen om deze keuze te maken. Ten eerste de redenen voor actief grondbeleid. 

• A: gemeenten kiezen voor actief grondbeleid om hold-outs te voorkomen. Een private eigenaar kan ervoor kiezen een kavel bewust niet te ontwikkelen, wat een slechte invloed heeft op de kwaliteit van het omliggende gebied. De gemeente kan dan de grond onteigenen en in ontwikkeling te brengen.
• B: een gemeente kan grond op de markt brengen om (de soms voor grondeigenaren aantrekkelijke) schaarste van bouwgrond tegen te gaan. De gemeente kan bij de verkoop een bouwplicht opleggen, of een terugleverplicht of boete in de verkoopovereenkomst opnemen wanneer de eigenaar niet binnen een bepaalde termijn een vergunning aanvraagt.
• C: de beoogde ontwikkeling wordt niet aantrekkelijk gevonden door marktpartijen, zoals wijken die slecht te boek staan en waar de gemeente wil herontwikkelen. Vaak gaat het hierbij ook om het saneren van bestaande woningen, wat duur is en compensaties vereist. De gemeente kan hier zelf grond bouwrijp maken en daarmee risico’s (en kosten) voor ontwikkelaars wegnemen. Deze aanpak vindt momenteel op grote schaal plaats in Rotterdam-Zuid en was de gebruikelijke aanpak voor stedelijke vernieuwing in de 20e eeuw. 
• D: de gemeente wil het plangebied vol maken. Wanneer het grootste deel van een plangebied in gemeentelijke handen is en er komt een stukje in de verkoop te staan, is dit voor vrijwel alle gemeenten aanleiding om die grond te kopen. Zo heeft de gemeente meer grond om haar doelen mee te bereiken en voorkomt ze tegelijkertijd dat er een nieuwe eigenaar komt met andere plannen die het proces bemoeilijken.
• E: openbare ruimte van prominente locaties, zoals de directe omgeving van een centraal gelegen treinstation, wordt vaak geacht van hoge kwaliteit te zijn. Dat is soms moeilijk voor elkaar te krijgen met private eigenaren, aangezien die niet altijd de bijkomende bijdrage willen leveren. Dit is makkelijker te realiseren met een eigen exploitatie.
• F: het kan gebeuren dat er een bestaande functie verplaatst moet worden om een ontwikkeling te realiseren. Hier kan grond voor verworven worden, die dient om grondgebruikers te verleiden om zich daarop te vestigen.
• G: grond die historisch gezien in eigendom is van de gemeente (zoals grond van oude scholen), kan na bijvoorbeeld het sluiten van die school weer terugvallen in de handen van de gemeente. 
• H: sturen op fasering in een gebiedsontwikkeling gaat makkelijker wanneer de grond in bezit is van de gemeente. Fasering kan ook worden opgenomen in het exploitatieplan, maar dit is achteraf moeilijk aan te passen.
• I: gemeenten willen soms sturen op programma. Vrijwel alle respondenten geven aan dat dit over het algemeen prima kan met het bestemmingsplan (en dus met passief grondbeleid), maar in een aantal gevallen is actief grondbeleid toch gewenst. Zo noemt een gemeente dat het in kleinere projecten lastig is sociale huur te realiseren en willen ze dat in een eigen exploitatie compenseren. Een specificatie op het sturen op programma is het gebruik van erfpacht, waarbij de gemeente altijd toestemming moet geven wanneer de pachter een verandering in de opstal wil aanbrengen. Ook wordt de canon opnieuw berekend bij een functiewijziging of uitbreiding van de opstal.

Dan de redenen voor passief grondbeleid. 

• A: passief grondbeleid gaat gepaard met minder financieel risico en is daarom meestal makkelijker te onderbouwen. 
• B: het eigendom in het plangebied is al in handen van private partijen. Over het algemeen valt dit type beleid samen met positieve economische omstandigheden. 
• C: respondenten noemen het beeldkwaliteitsplan als een handig instrument voor het sturen op esthetische kwaliteit. Het kan specificaties bevatten voor de kwaliteit van de gevels, het gebruikte hekwerk, of voor de publieke ruimte in het algemeen. Door dit beeldkwaliteitsplan is er geen actief grondbeleid nodig om de gewenste esthetische kwaliteit te bereiken. In dit geval is de sturing die met het publiekrechtelijke kader kan worden toegepast dus effectief.
• D: wanneer de markt dusdanig functioneert dat deze voorziet in de behoefte, is er geen noodzaak om bij te sturen. 

Tabel 1. Overzicht van overwegingen om te kiezen voor actief of passief grondbeleid.

Conclusie: drie niveaus van besluitvorming

De economische crisis is al een aantal jaren uit zicht en de context voor gemeenten is aanzienlijk veranderd. De twee grootste uitdagingen zijn de klimaatverandering en het groeiende woningtekort. Deze uitdagingen blijken voor veel gemeenten een reden om zich (weer) te roeren op de grondmarkt. Zo is met de tijd ook de rol van grondbeleid veranderd. De ideologische standpunten over hoe kosten en baten verdeeld moeten worden (die in de 20e eeuw een belangrijke rol speelden in de discussie over grondbeleid [3)], raken nu vaak overschaduwd door de ambities en opgaven waarvoor gemeenten staan.

Figuur 3. Drie niveaus van besluitvorming rond grondbeleid. 

Voor het hoe en waarom van de keuze voor een bepaald grondbeleid, zijn er drie lagen te onderscheiden (figuur 3). Op politiek niveau wordt het grondbeleid geschreven voor alle projecten binnen de gemeente. Dit niveau stelt kaders voor verdere besluitvorming. Op het procesniveau worden beslissingen gemaakt voor het ontwikkelingsproces van projecten. Keuzes in deze laag betreffen individuele projecten en gaan bijvoorbeeld over de termijn van de realisatie. Het fysieke niveau betreft besluiten die gaan over de uiteindelijke opstal en openbare ruimte en de eisen die daaraan worden gesteld. De onderste twee lagen gaan direct over de projecten zelf; de bovenste laag, die sterk beïnvloed wordt door de politieke tendens, kan soms los raken van de onderste twee.

Deze observaties van de drie niveaus zijn van belang voor het komen tot de essentie van het onderzoek. De besluitvorming op politiek niveau is namelijk niet doorslaggevend voor welk type grondbeleid er wordt gevoerd. Hoe er het best met de omstandigheden en eigenschappen van het project kan worden omgegaan, is veel belangrijker in de uiteindelijke keuze. Het politieke niveau heeft door de crisis een fundamentele verandering doorgemaakt (van actief naar passief grondbeleid), maar de situatie in het proces- en fysieke niveau zijn relatief onveranderd gebleven. Besluitvorming is in deze lagen dus ook niet aangepast. Dit verklaart waarom de verhouding tussen het aantal actieve en passieve exploitaties weinig is veranderd, terwijl de grondbeleidsstukken van gemeenten vrijwel allemaal een voorkeur voor passief weergeven. Dit politieke niveau staat door de opgaven van deze tijd en de verbeterde economische situatie echter weer in toenemende mate open voor actief grondbeleid.

Aanbeveling: schema en bouwstenen

In figuur 4 geef ik aan hoe gemeenten aan effectiever grondbeleid kunnen doen. In dit model heeft de gemeenteraad een visie en overtuiging die dienen als input voor het grondbeleid. Dit beleid wordt ook gevoed door de kennis en ervaring van projectmanagers en projectteams. De beleidsafdeling stelt op basis hiervan het beleid samen. 

Figuur 4. Aanbevelingsschema voor het vormen van grondbeleid.

De beleidsafdeling ontwerpt ook een afwegingskader dat zich niet zozeer richt op welk grondbeleid de voorkeur heeft, maar op wat het project nodig heeft om de gestelde doelen te bereiken. Hierin worden de directe fysieke doelen meegenomen, maar er passen ook bredere doelen van andere beleidsvelden in. 

Dit beleid (inclusief het afwegingskader) wordt goedgekeurd door de gemeenteraad, waarna het uitvoerend personeel dit afwegingskader gebruikt om een effectieve ontwikkelstrategie te bepalen. Deze strategie wordt direct teruggekoppeld naar de gemeenteraad, wat uiteindelijk tot verhoging moet leiden van wederzijds begrip en verkleining van de afstand tussen politiek en praktijk. 

Omdat de ontwikkelstrategie is bepaald via het al goedgekeurde afwegingskader, moet het goedkeuren relatief snel gaan. Wanneer zich uitzonderlijke situaties voordoen, worden deze toegelicht en wordt de motivatie voor de behandeling hiervan besproken bij de terugkoppeling. Daarna voert het projectteam de gekozen strategie uit. Dit wordt geëvalueerd, waarbij de eventuele nieuwe kennis en ervaringen opnieuw als input dienen voor de beleidsafdelingen. Mogelijke bouwstenen voor het afwegingskader zijn opgesomd in figuur 5. 

Figuur 5. Mogelijke bouwstenen afwegingskader grondbeleid.

Cover: Vroondaal" (CC BY-SA 2.0) by TijsB