Adaptieve planning binnen een rigide planningssysteem: het balanceren tussen zekerheid en flexibiliteit

Onzekerheden veroorzaakt door klimaatverandering, digitalisering, de energietransitie of socio-economische veranderingen zoals migratie worden steeds groter in onze sneller evoluerende maatschappij. Gebiedsontwikkeling van planning tot oplevering duurt vaak 20 tot 50 jaar, waarbij het door toenemende onzekerheden voor planners steeds moeilijker wordt om de toekomstige ruimtelijke wensen en noden van een gebied in te schatten. Hierdoor dreigt een plan bij verkeerde beslissingen al achterhaald te zijn nog voor de uitvoering start. Planningsonderzoekers pleiten daarom nadrukkelijker voor een adaptieve planningsaanpak.

Grote onbekende

Het kernidee van adaptieve planning is dat je plannen, projecten maar ook volledige gebieden aanpasbaar maakt aan onzekere toekomstige veranderingen. Onderzoekers hebben ons verwend met adaptieve planningsconcepten en theorieën, maar hoe planners deze in de praktijk kunnen toepassen, blijft een grote onbekende. De praktijk volgt niet op wat onderzoekers bepleiten omdat adaptieve planningsconcepten te algemeen zijn en niet uitleggen hoe je ze kan toepassen binnen de bestaande lokale context van een ruimtelijk bestuurs- en planningssysteem waarin planners opereren.

Vlaanderen heeft een rigide planningssysteem sinds de opmaak van gebiedsdekkende bestemmingsplannen (1960-1980) die bindende voorschriften opleggen voor landgebruik en ontwikkelingsmogelijkheden. Het bestemmingsplan vormt de juridische basis voor vergunningverlening. Een bestemmingsplan heeft geen vervaldatum en blijft geldig zolang er geen nieuw Ruimtelijk Uitvoeringsplan (RUP) wordt opgemaakt. De opmaak van een nieuw RUP is een lange en complexe procedure. Sinds 1980 bleef 80 procent van alle bestemmingen in Vlaanderen ongewijzigd. Is het mogelijk om binnen deze context aan adaptieve planning te doen? Daarvoor nemen we een groot herontwikkelingsproject in Gent onder de loep.

Oude Dokken is een voormalig havengebied van ongeveer 45 hectare bestaande uit drie dokken die samen één langgerekt gebied vormen. Beide oevers werden voornamelijk gebruikt voor havenindustrie. Eind jaren 1990 verhuisden de meeste bedrijven naar de Haven van Gent ten noorden van de stad omdat de dokken niet meer voldeden aan de vereisten van de moderne scheepvaart. Omwille van de ligging – 15 minuten stappen van het centrum en naast het treinstation Gent-Dampoort – duidde de stad Gent het in 2003 officieel aan als de locatie voor een nieuwe wijk om de toenemende vraag naar huisvesting op te vangen.

Robuuste structuur

In 2004 lanceerde sogent – het autonoom gemeentebedrijf voor stadsontwikkeling van stad Gent – een wedstrijd voor de opmaak van een masterplan. Dit werd gewonnen door het Nederlandse ontwerpbureau OMA, dat geprezen werd omwille van haar ‘brochette-model’; brochette is het Vlaamse woord voor spies. Naar analogie met een BBQ-brochette was het masterplan van OMA opgebouwd rond afwisselende zones voor ontwikkeling en publieke groene ruimte loodrecht op het water. Het brochette-model werd beschouwd als een robuuste structuur die een flexibele ontwikkeling mogelijk maakte.

Het masterplan van OMA vormde de basis voor het bestemmingsplan RUP 135 Oude Dokken dat in 2011 werd goedgekeurd. Het plan voorziet ongeveer 1.200 nieuwe woningen (voornamelijk appartementen), wijkparken en kleinere parken, fiets- en voetgangersbruggen, een volledige autovrije kaai rondom de dokken, en nevenfuncties zoals recreatie, horeca, bedrijven en winkels. Vandaag zijn de meest publieke werken en eerste ontwikkelingen bijna voltooid, waaronder een multifunctioneel publiek gebouw ‘Melopee’, twee private ontwikkelingsprojecten Stapelplein en De Nieuwe Dokken, en enkele parken.

Adaptieve planning: vier niveaus

Voor het gebiedsontwikkelingsproces geldt dat vanaf het begin een flexibele houding is aangenomen door de ontwikkelaars. Hoewel de politiek hoopte dat het gebied binnen 20 jaar ontwikkeld zou zijn, begrepen sogent en stad Gent dat flexibiliteit noodzakelijk was vanaf de start in 2004 omdat het een langlopend project zou zijn. Een lange doorlooptijd werd niet beschouwd als negatief en de stad Gent, sogent maar ook ontwikkelaars deelden dezelfde visie over flexibiliteit: flexibiliteit betekent inspelen op verandering, maar het betekent niet dat alles mogelijk is; te veel flexibiliteit is onwenselijk. Dit bleek een belangrijk uitgangspunt te zijn om tot op vandaag flexibiliteit te benutten waar mogelijk.

Sinds de goedkeuring van het RUP in 2011 kent het proces een incrementele ontwikkeling waarbij individuele zones een na een in de markt worden gezet. Ongeveer 80 procent van de gronden in het gebied is in handen van de stad Gent of sogent, waardoor de lokale overheid een controlerende rol kan opnemen. Gronden die voor ontwikkeling worden verkocht aan private partijen, worden zo lang mogelijk in bezit gehouden van de stad. Hierdoor heeft de lokale overheid meer controle, maar ook flexibiliteit om te bepalen wanneer welke gronden in de markt worden geplaatst voor ontwikkeling.

Voor de meeste zones wordt een ontwerpwedstrijd uitgeschreven, wat toelaat om in de criteria van de opdracht rekening te houden met de huidige noden en wensen. Dit creëert een proces waarbij de stappen van planning, ontwerp, vergunningverlening en uitvoering niet één keer voorkomen, zoals bij traditionele totaalplanning, maar telkens op verschillende tijdsstippen herhaald worden voor verschillende ontwikkelingsgebieden. Gebied A kan bijvoorbeeld in uitvoering zijn, terwijl er een ontwerp is voor gebied B en in gebied C net gestart wordt met de opmaak van een eerste plan.

Heldere visie

Het tweede niveau waarop flexibiliteit een rol speelt is dat van de strategische (deel)plannen. Hier gaat het om robuuste maar kneedbare visies. Het niveau van strategische plannen gaat over ruimtelijke visies en ontwerprichtlijnen, geen bindende regels of voorschriften. Het masterplan van OMA met het brochette-model faciliteerde een gefaseerde ontwikkeling van de verschillende zones. Tegelijk omvatte het een heldere visie voor een nieuw stadsdeel met een bruisend leven en een robuuste structuur waarin de grenzen van de zones werden afgebakend en zo voor een ruimtelijke samenhang en kwaliteit zorgen. Robuust maar kneedbaar dus.

Ook na de goedkeuring van het RUP in 2011 bleven strategische plannen belangrijk. De winnaar van een ontwerpwedstrijd wordt verplicht om een inrichtingsplan op te maken voor de rode zone waarin wordt nagedacht over woonkwaliteit en -vormen, parkeeroplossingen en de inrichting van het openbaar domein aangrenzend op de kaaien en omliggende straten. Dankzij die inrichtingsplannen gebeurt er bijkomend onderzoek waardoor er telkens rekening gehouden kan worden met de noden en wensen van dat moment, bijvoorbeeld over sociaal of betaalbaar wonen. Voor de inrichting van de publieke ruimte maakte de stad Gent en aantal ontwerphandboeken op. Deze drongen geen ontwerp op, maar boden een kader met een aantal richtlijnen om eenheid in esthetiek te waarborgen en het historisch-maritieme karakter te beschermen. De handboeken bevatten bijvoorbeeld richtlijnen voor de positie van oude kranen op de kaaien rondom de dokken.

Rood en groen

Het volgende niveau betreft de regelgevende instrumenten, oftewel een flexibel Ruimtelijk Uitvoeringsplan naar Vlaamse normen. Het niveau van de regelgevende instrumenten legt bindende bepalingen en voorschriften op die de juridische basis vormen voor vergunningverlening. Het brochette model uit het masterplan van OMA werd opgenomen in het RUP, waarin afwisselende zones voor ontwikkeling (rood) en publieke park ruimte (groen) herkenbaar zijn. Het RUP bevriest dus de algemene bestemmingen en de structuur van het gebied, waaronder ook de locatie van drie nieuwe bruggen en zichtlijnen – assen die open moeten blijven. Verder is het RUP ook kenmerkend voor het Vlaamse planningsysteem omdat het voor de rode zones gedetailleerde richtlijnen vastlegt waaronder bouwhoogten, dichtheid, en de verhouding woningen tegenover andere functies.

De flexibiliteit in het RUP varieert tussen zones. De meeste rode zones vereisen 80 tot 90 procent aan woningen en slechts 10 tot 20 procent voor andere functies. Er zijn twee zones waar meer flexibiliteit is omdat er respectievelijk 65 en 100 procent andere functies zijn toegelaten. Hier is meer ongeprogrammeerde ruimte. Voor een van deze twee flexibele zones werd in 2023 een masterplan opgemaakt voor een nieuwe scholencampus en studentenhuisvesting van de Arteveldehogeschool. Bij de opmaak van het RUP in 2007, kon niemand anticiperen dat deze zone ooit voor onderwijsfuncties zou worden ontwikkeld. Flexibiliteit bood hier een opportuniteit om in te spelen op een actuele nood.

Het vierde en laatste niveau waarop plannenmakers balanceren is het projectniveau. Hier wordt ingezet op flexibiliteit in bebouwing, infrastructuur en functionele invulling. In afwachting van nieuwe ontwikkelingen kreeg het gebied sinds 2011 tijdelijke invullingen op braakliggende terreinen en in lege fabrieksgebouwen om de wijk nieuw leven in te blazen nog voor er mensen woonden. Zo organiseerde DOK elke zomer van 2011 tot 2019 (tot de zone aan Schipperskaai werd ontwikkeld) een ontmoetingsplek waar evenementen werden georganiseerd of mensen iets konden drinken. Het is onzeker of invullingen als deze een plaats krijgen in nieuwe ontwikkelingen, maar tijdelijk en flexibel ruimtegebruik droeg bij aan de levendigheid van de buurt, nog voor de eerste ontwikkelingen.

Bij de nieuwe ontwikkelingen zien we de meeste flexibiliteit in het publieke gebouw Melopee en de openbare ruimte. Melopee wordt hoofdzakelijk gebruikt als basisschool, buurtsporthal, kinderopvang en kindercrèche, maar het werd ontworpen met ruimtes die door de buurt anders kunnen worden ingevuld buiten de schooluren. De publieke ruimtes – de autovrije kaaien en parken – werden ingericht als multifunctionele ruimtes. Vandaag zie je hoe bewoners en bezoekers de openbare ruimte spontaan toe-eigenen en flexibel invullen, bijvoorbeeld voor het organiseren van fietslessen op de kaaien.

De balans opgemaakt

Ondanks dat het rigide planningssysteem in Vlaanderen dwingt om ontwikkelingsmogelijkheden gedetailleerd vast te leggen in RUP’s die moeilijk of niet snel te wijzigen zijn, toont deze casus hoe je op verschillende niveaus toch aan adaptieve planning kan doen binnen de regels van een bestaand planningsysteem. Hieruit trekken we twee conclusies die niet meteen geassocieerd worden met adaptieve planning.

Ten eerste toont Oude Dokken dat adaptieve planning niet uitsluitend gelijkgesteld moet worden aan zelforganisatie, organische ontwikkeling, bottom-up benaderingen, of situaties waarin de overheid het initiatief uit handen geeft, zoals vaak benoemd in de literatuur. Adaptieve planning is ook mogelijk als de lokale overheid de regie over een gebiedsontwikkeling in handen houdt, gegeven in dit geval de voorwaarde dat een groot deel van de gronden ook het bezit waren van diezelfde overheid.

Ten tweede toont de casus dat adaptieve planning en rigiditeit of zekerheid elkaar niet uitsluiten maar complementair zijn. Er waren heel wat bewuste afwegingen tussen keuzes bevriezen en opties openlaten. Een RUP moet in grote lijnen zekerheid bieden door het vastleggen van bestemmingszones die bepalen wat wel of niet kan op welke plek, maar de zones voor ontwikkeling (rode zones) werden zoveel mogelijk opgedeeld om zo een incrementele ontwikkeling mogelijk te maken. De locaties van de bruggen en de zichtlijnen werden vastgelegd omdat de wijk door de gekozen locaties visueel en ruimtelijk beter zou aansluiten op de omliggende buurten. Het autovrije karakter van de kaaien werd in het RUP vastgelegd maar faciliteert net een flexibele invulling van de openbare ruimte door de afwezigheid van wagens. De richtlijnen voor de open ruimte geven veel vrijheid aan ontwerpers maar bewaken tegelijk het historisch-maritieme karakter van de omgeving.

De tijd zal moeten uitwijzen of Oude Dokken op lange termijn een adaptieve en aantrekkelijke buurt blijft. Met deze bijdrage hopen we alvast planners te inspireren over hoe ze vandaag al binnen de bestaande juridische kaders opportuniteiten kunnen exploreren om op verschillende niveaus aan adaptieve planning te doen.