Gebiedsontwikkeling gaat feitelijk over twee vraagstukken: 1) hoe zorg je ervoor dat voldoende grond op efficiënte, eerlijke en transparante wijze op het juiste moment beschikbaar komt; en 2) hoe room je, ook weer op transparante en eerlijke wijze, een deel van de ontwikkelingswinst van een vastgoedontwikkeling af, om daarmee publieke investeringen in infrastructuur en publieke voorzieningen mogelijk te maken en bovendien ruimte te reserveren voor minder winstgevende ontwikkelingen. Met grondbeleid en het daarbij behorende instrumentarium beoogt de overheid de aanpak van deze vraagstukken in goede banen te leiden. De Rli stelt dat het huidige grondbeleidsinstrumentarium, inclusief de aanvullingen die zijn voorgesteld in de concept-Aanvullingswet Grond en Eigendom, daar in onvoldoende mate in voorziet.
Beschikking over de grond
De Rli is klaarblijkelijk van mening dat het huidige publieke instrumentarium, samen met de private rol van gemeenten op de grondmarkt, gemeenten onvoldoende in staat stelt om de eigendomsgrenzen in een gebiedsopgave te slechten. Aan de ene kant doet zij daarom voorstellen om marktpartijen mogelijkheden te geven om zelf te onteigenen en aan de ander kant om een realisatieplicht te koppelen aan het recht op zelfrealisatie.
Ik snap de overweging wel, maar niet welk probleem ermee wordt opgelost. Hebben projectontwikkelaars behoefte aan zo’n zelfbeschikkingsrecht? Hoe vaak komt het voor dat een ontwikkelaar ervoor kiest om de grond in portefeuille te houden, terwijl er wel een marktvraag is? Me dunkt dat ze dan wel gaan ontwikkelen, tenzij ze speculeren op hogere opbrengsten in de toekomst, maar daar is in het verleden nooit veel van gebleken.
Aan de andere kant doet de Rli vreemd genoeg het instrument voor kavelruil in de ban, nog voordat het ingesteld is. Het instrument vrijwillige kavelruil is juist bedoeld om ondersteuning te bieden bij privaat-private samenwerking in een gebied met complexe eigendomsverhoudingen. Het moet nog blijken hoe vaak het instrument effectief ingezet kan worden, maar er zijn genoeg buitenlandse voorbeelden die laten zien dat zo’n coöperatieve aanpak goed kan werken.
De Rli besteedt verder geen aandacht aan successen die in sommige regio’s worden geboekt met een andere private rol van publieke partijen op de grondmarkt: steeds vaker boeken regionale en lokale publieke ontwikkelingsmaatschappijen succes met een soort van accupunctuur-verwervingen (het opkopen van een pandje hier en daar, een soort tussenvorm tussen actief en faciliterend grondbeleid, red.) in complexe gebiedsopgaven, waarmee de gebiedsontwikkeling een stimulans krijgt.
Bekostiging van gebiedsontwikkeling
Wat betreft het kostenverhaal haakt het Rli-rapport terecht in op de constatering in de Memorie van Toelichting bij de consultatieversie van de Aanvullingswet Grond en Eigendom, dat de huidige mogelijkheden voor kostenverhaal onvoldoende zijn om toekomstige gebiedsopgaven te financieren. De vernieuwing van het kostenverhaal gaat dat, aldus de Memorie van Toelichting, niet oplossen. Als dat zo is, dan is het verstandig om na te denken over aanpassingen in het instrumentarium.
De Rli doet hier drie voorstellen: 1) Verruim en vereenvoudig mogelijkheden voor kostenverhaal; 2) Verbreed de business case; en 3) Instrumenteer regionale samenwerking en verevening. Op zich zijn dit begrijpelijke voorstellen en in potentie helpen ze om de bekostiging van gebiedsontwikkeling te verbeteren, vooral door een herverdeling van de winsten die gemaakt worden.
Dat betekent, voor de goede orde, dat er ook partijen zijn die hier de dupe van worden. Dat valt misschien best wel te rechtvaardigen, aangezien we allemaal gebaat zijn bij verbetering van gebiedskwaliteit, maar je moet het wel zorgvuldig onderbouwen.
Ik mis hier een analyse van nog andere mogelijkheden die er zijn om de business case te verbeteren. De Rli denkt terecht aan mogelijkheden om baatbelasting in te voeren, maar bij een vergroting van het belastinggebied van gemeenten zijn ook andere lokale belasting-gerelateerde ‘verdienmodellen’ mogelijk, die niet direct aan vastgoedwaarde gekoppeld zijn.
Verder kunnen we ook denken aan r.o.-maatregelen die helpen een level playing field te creëren voor bouwen in bestaand stedelijk gebied ('stimuleren') en bouwen op uitleglocaties ('beprijzen'). Ook verstandig ruimtelijk beleid kan helpen. De provincie Noord-Holland werkt bijvoorbeeld aan beleid om beter de ‘ongebruikte’ bereikbaarheid van knooppuntlocaties te benutten. Dat scheelt investeringen in nieuwe infrastructuur.
Ook kunnen steden er vaker voor kiezen om locaties te benutten voor de ‘hoogste bieder’. Het klinkt onaardig, maar als het financieel onhaalbaar is om sociale woningbouw op toplocaties te bouwen, dan moet je dat misschien niet doen. Bij dit alles geldt dat wat in de ene regio wel mogelijk is, in de andere regio soms niet langer mogelijk is.
Tekenend in dit verband is de recente berichtgeving dat de gemeente Amsterdam wél goedkope woningen in het centrum van de stad wil en daarmee accepteert dat ze een miljard aan grondopbrengsten misloopt. Zo slecht is het dus klaarblijkelijk nog niet gesteld met de financiering van gebiedsontwikkeling; in ieder geval in Amsterdam.
Met die regionale verschillen in de uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkeling zullen we in de toekomst aan de slag moeten.
Discussiedocument of Advies?
Als discussiedocument biedt het rapport een prima basis voor debat over de wijze waarop het instrumentarium voor grondbeleid verder kan worden gemoderniseerd, alhoewel het jammer is dat de Raad niet twee jaar eerder met het rapport is gekomen, toen dit debat – inclusief de discussie over instrumentarium – al werd gevoerd door de vakwereld en het rijk, in voorbereiding op de Aanvullingswet.
De bijdrage van de Rli is dat het rapport laat zien dat de discussie nog verder moet gaan. De Aanvullingswet Grond en Eigendom biedt een soort van schijnzekerheid dat het straks allemaal goed komt met gebiedsontwikkeling, maar dat zou wel eens niet zo kunnen zijn.
Zien we het Rli-rapport als een advies – en zo is het wel gepresenteerd – dan laat de Rli steken vallen. Onvoldoende onderbouwde proefballonnen, met weinig of geen aandacht voor de mogelijke effecten, worden naar mijn idee al te gemakkelijk opgeblazen tot adviezen om direct maar nieuwe instrumenten te gaan invoeren. Dat is onverstandig, want het leidt tot onzekerheden voor eigenaren, marktpartijen en lagere overheden. Een beetje meer nuancering en fact finding is op zijn plaats.
Dit item verscheen eerder op Stadszaken.nl
Cover: ‘hout stapel’
Hoogleraar gebiedsontwikkeling aan de Radboud Universiteit
