Analyse De trend is al langere tijd waarneembaar. Winkels hebben het moeilijk in de kerngebieden van dorpen en steden. Van dat nadeel kan ook een voordeel worden gemaakt door met transformatie nieuwe functies toe te voegen. Drie cases in Hengelo, Oosterhout en Rijswijk maken duidelijk waar de uitdagingen liggen.
Winkelgebieden in kernen van middelgrote en kleinere steden en dorpen staan al jaren onder druk. Het aantal winkelmeters nam als gevolg daarvan steeds meer af. Tussen 2014 en 2019 verdween 10 procent van alle winkels (Evers e.a., 2020). Dat gebeurde door het hele land. Sinds de coronapandemie ook in de eerder nog populaire binnensteden van de grote steden. Met de leegstand van winkelpanden ontstaat ruimte voor nieuwe invulling van de beschikbare ruimte en voor andere activiteiten in de winkelgebieden in binnensteden. Daar liggen kansen voor het verbreden van de functies in de centra naar meer plaats voor wonen, werken, recreatie, horeca, cultuur, groen en andere maatschappelijke voorzieningen. Vraag is hoe die ontwikkelingen kunnen bijdragen aan de vitaliteit van kernen van steden en dorpen en zo kunnen bijdragen aan de leefbaarheid en vitaliteit van winkelgebieden. De transformatie van binnensteden is complex en een proces van de lange adem.
Plek voor ontmoeting
Binnensteden zijn belangrijk als economische motor. In 2019 zorgden binnensteden voor 8 procent van het totaal aantal banen. Daarnaast zijn binnensteden cruciaal voor het vestigingsklimaat. Ook voor mensen die elders werken, is een bruisende binnenstad een belangrijke pullfactor. Dit gaat uiteraard verder dan alleen de retailfunctie. De binnenstad is een plek voor ontmoetingen, zowel zakelijk als privé. En binnensteden kunnen fungeren als creatieve broedplaats waar nieuwe ideeën ontstaan. Winkels, restaurants, cafés en andere in gebouwen gehuisveste functies (bibliotheken, musea, kappers) vormen een belangrijk onderdeel van het vestigingsklimaat en van de binnenstad als ontmoetingsplek. Daarmee zijn binnensteden het kloppend hart van een stad.
Om ervoor te zorgen dat die binnensteden hun veelzijdige waarde voor ‘het goede leven’ behouden, is het van belang om aandacht te hebben voor hoe inwoners, ondernemers, bezoekers en eigenaren die binnenstad zien, gebruiken en mede vormgeven. Het is de transformatie van een ‘place to buy’, naar een ‘place to be and meet’ met een evenwichtige samenhang aan functies die elkaar versterken.
Op veel plekken zijn ontwikkelaars en regionale vastgoedpartijen actiever geworden in het ontwikkelen van nieuwe visies op de winkelgebieden en daarmee samenhangend het transformeren van panden, warenhuizen en winkelcentra
Dat betekent dat bij leegstand van winkels niet zomaar getransformeerd kan worden naar elke functie. Een transformatie van een specifiek winkelpand moet gebeuren in het perspectief van de ontwikkeling van de kern als geheel. Het is van belang om binnensteden te transformeren van winkelgebied naar meer complete, multifunctionele centra. De bezoekers willen een plezierig tijdverdrijf en vermaakt worden, de omgeving moet daarbij aansluiten (Retailagenda, 2020).
Dit staat bij veel gemeenten hoog op de agenda (Heebels & Van Vliet, 2021). In veel steden gaat ‘compleet’ samen met ‘compact’, met de nadruk op een samenhangend centrumgebied. Ook de noodzaak daarvan wint aan urgentie, met de (dreigende) leegstand waar veel steden en dorpen mee kampen.
Te weinig urgentie
De noodzaak tot transformatie binnen een integrale aanpak voor de binnenstad is de laatste jaren steeds duidelijker geworden. Lange tijd ontbrak echter de urgentie en was het moeilijk om daadwerkelijk met transformeren te beginnen. Gemeenten ontwikkelden nieuwe binnenstadvisies maar vaak zonder een duidelijke uitwerking van de te zetten stappen en belangrijke afspraken tussen te betrekken partijen. Eigenaren en ondernemers zetten kleine stappen richting meer functiemenging: ‘blurring’, het schenken van koffie in een winkel of ‘wonen boven winkels’.
Ingewikkelder transformatieprojecten kwamen vaak nog niet verder dan de idee- of planfase. Voor veel van deze eigenaren waren grotere ingrepen te ingewikkeld, kostbaar of risicovol. Het merendeel van de pandeigenaren in kernen van steden en dorpen heeft maar een of enkele panden in bezit. Maar ook voor professionele investeerders was transformatie vaak nog niet rendabel genoeg. Omdat transformatie vele eigenaren aangaat, is een effectieve procesbegeleiding nodig om de partijen op één lijn te krijgen.
Het tij lijkt echter te keren: de tijd is rijp voor transformeren. De huren van retail-vastgoed zijn tijdens corona gedaald, terwijl de huren voor met name woningen juist stegen. Dit maakt transformeren financieel steeds aantrekkelijker, voor leegstaande panden maar ook voor een deel van de nog gevulde winkelpanden. Op veel plekken zijn ontwikkelaars en regionale vastgoedpartijen actiever geworden in het ontwikkelen van nieuwe visies op de winkelgebieden en daarmee samenhangend het transformeren van panden, warenhuizen en winkelcentra. Tegelijkertijd hebben de lockdowns en coronasteun ervoor gezorgd dat gemeenten meer oog hebben gekregen voor het belang van een multifunctionele, levendige binnenstad en de noodzaak tot transformeren.
Meer aandacht
Gemeenten en provincies geven meer aandacht en prioriteit aan het ondersteunen van en samenwerken met lokale ondernemers en eigenaren. Dit kan transformatie laagdrempeliger maken voor particuliere eigenaren omdat er meer begeleiding is en een duidelijker gezamenlijk doel. Met de Impulsaanpak Winkelgebieden van het ministerie van Economische Zaken is een aanjager van de lokale samenwerking in de markt gezet. De aanleiding voor deze aanpak is de financiële onrendabele top van een plan tot transformatie van een winkelgebied, bijvoorbeeld een aanloopstraat naar een centrum.
Kwaliteit en samenhang
Investeren in transformatie is een haast onvermijdelijke manier om de aantrekkelijkheid en vitaliteit van binnensteden te vergroten. Over de do’s-and-don’ts van lokale transformaties deed de Retailagenda in 2020 onderzoek (Retailagenda, 2020). Hieruit bleek dat hoe groter en structureler het leegstandsprobleem, hoe meer actie wordt ondernomen. Er zijn echter nog te weinig concrete ingrijpende actieplannen. Transformatie wordt vaak gezien als oplossing in plaats van een middel. Het hebben van een recente detailhandelsvisie of binnenstadsvisie sec, met of zonder actieplan, blijkt onvoldoende effectief om grip te krijgen op de leegstandsontwikkeling. Er worden nog te weinig (ingrijpende) keuzes gemaakt; er is duidelijk meer nodig om de transformatie op gang te brengen.
Om te zorgen voor vitale kernen is het simpelweg pandsgewijs transformeren van leegstaande panden niet mogelijk
De middelen die gemeenten het meest voor lokale transformatie inzetten, zijn de aanpak van de openbare ruimte, de Bedrijfsinvesteringszone (BIZ), het verbeteren van de bereikbaarheid en het gevelfonds. Deze instrumenten hebben wel effect op de leegstand,maar bieden zeker geen garantie voor resultaat. Knelpunten om aan te pakken zijn het gebrek aan uitvoeringskracht, budget en ambtelijke capaciteit.
Los van de krapte op de arbeidsmarkt is een gebrek aan ambtelijke capaciteit vaak ook een gevolg van financiële middelen bij de gemeente. Financiële middelen blijken juist vaak noodzakelijk te zijn voor het aanjagen en op gang houden van het transformatieproces. Daar waar overheidsgeld wordt ingezet, ontstaat beweging. Bij veel gebieden blijkt dat alleen private investeringen niet voldoende zekerheid geven. Een BIZ alleen is niet voldoende en is ook niet overal gemeengoed. Om effectief aan de transformatieopgave te werken, helpt een professionele organisatie t. Oog hebben voor de verschillende belangen is daarbij essentieel.
Andere mindset
Om tot een goede programmering en succesvolle fysieke transformatie te komen, is een andere mindset van eigenaren, ondernemers, bewoners en gemeente nodig. Aandacht voor samenwerken en breder kijken dan alleen de fysieke transformatie van panden is essentieel om te komen tot multifunctionele en levendige kernen. Inwoners, ondernemers, bezoekers, eigenaren en gemeente geven de binnenstad met elkaar vorm. Bestrijding van leegstand in winkelgebieden vraagt om een bredere, meer holistische aanpak voor versterking van de sociaal-maatschappelijke functie van kernen en binnensteden. Niet ‘de stenen’ maar het met al die verschillende partijen ontwikkelen van de binnenstad en alle daarbij behorende programmering binnen en buiten het vastgoed, zorgt voor een werkzame mix van nieuwe en al bestaande functies.
Het hebben van een recente detailhandelsvisie of binnenstadsvisie sec, met of zonder actieplan, blijkt onvoldoende effectief om grip te krijgen op de leegstandsontwikkeling
De functiemix in een binnenstad moet aansluiten bij de wensen van gebruikers. Het is zoeken naar een precair evenwicht tussen genoeg te beleven voor bezoekers en genoeg rust voor bewoners. Bovendien moeten de winkels die blijven vaak hun businessmodel aanpassen en openstaan voor samenwerking met elkaar en horeca en cultuur om van de kern inderdaad een fijne leefbare plek te maken. Voor de merendeels kleine ondernemers in binnensteden is dat een opgave waar hulp en aandacht van branches, winkeliersverenigingen en centrummanagers voor nodig is.
‘Oosterhout’ (bron: Maarten Hoorn)
Eigenaren, ondernemers, bewoners en gemeente ontwikkelen met elkaar het programma voor de binnenstad: wat is er te doen? Waar kan ik aan meedoen? Waar kan ik bij horen? Hoe zorgen we dat de binnenstad voor iedereen is? En hoe gaan we om met botsende belangen? In die zoektocht spelen ook tijdelijke functies, zoals festivals en markten, een belangrijke rol. Tot slot kan het combineren van fysieke functies met digitale toepassingen de binnenstadsprogrammering en de samenwerking versterken. Denk daarbij aan een online platform waar de verschillende gebruikers van de binnenstad elkaar kunnen ontmoeten.
Uitdagingen onderweg
De condities voor transformatie zijn nu gunstig, tegelijkertijd zijn er nog veel uitdagingen onderweg. Met de gunstiger condities voor transformeren ligt het gevaar op de loer dat er te snel keuzes op pand- of blokniveau genomen worden, die uiteindelijk minder kwaliteit of minder duurzame oplossingen bieden.
Een belangrijke uitdaging is het daadwerkelijk bij elkaar krijgen van de verschillende partijen gericht op de ontwikkeling van een visie op een geheel winkelgebied. Fysiek transformeren in combinatie met het ontwikkelen van een binnenstadsprogramma vraagt om samenwerking tussen alle binnenstadspartijen en goed stakeholdermanagement. Het gaat daarbij in eerste instantie om de ‘gouden driehoek’, zoals de Retailagenda dit noemt: overheid, ondernemers en vastgoedeigenaren. Dit zijn de partijen die het gebied maken. Nog beter is om dit te verbreden naar de ‘gouden cirkel’, waarbij ook consumenten, omwonenden en culturele en maatschappelijke organisaties zijn betrokken.
‘Gouden driehoek en cirkel’ (bron: Maarten Hoorn)
Inmiddels heeft de Retailagenda een netwerk met hbos en roc’s ontwikkeld zodat ondersteuning van onderzoek en onderwijs beschikbaar is. De frisse kijk van de jong opgeleide studenten geeft goede ingangen naar de ondernemers. Daarmee is tegelijkertijd oog voor het belang van de ondernemers: het vitaal houden van de winkels. Bijzondere aandacht gaat daarbij uit naar het inzetten van de digitale oplossingen zoals lokale platformen en loyaltyprogramma’s.
Een aantal steden werkt al volop aan (ingrijpende) transformaties van binnensteden. Hierna een uiteenzetting van de aanpakken in Hengelo, Oosterhout en Rijswijk. In alle drie de steden speelt de gemeente een centrale rol.
Hengelo: compact kernwinkelgebied plus 1000 woningen
De binnenstad van Hengelo kampte met groeiende leegstand en een zeer lage waardering van inwoners en ondernemers. Dit ging zo geleidelijk dat het lang duurde voordat dit als structureel probleem werd erkend. Om de negatieve spiraal te doorbreken, is een integrale aanpak nodig, met een eerste stap bij de gemeente. De gemeente koos voor een uitvoeringsgerichte aanpak , zonder een nieuwe visie op te stellen. De doelen zijn geformuleerd aan de hand van eerdere visies van gemeente en ondernemers. Deze heldere doelen helpen vastgoedeigenaren om te investeren.
Hengelo werkt aan een compacte binnenstad waar bezoekers langer verblijven door een combinatie van winkels, horeca en cultuur. Maar ook een stadspark op de plek waar nu een verouderd winkelcentrum is. Om tot uitvoering te komen, heeft extern adviseur René Vierkant veel gesprekken gevoerd met de landelijke retailers over ambities en kansen. Met gebiedsprofielen is vervolgens aangegeven wat dit betekent voor verschillende delen van de binnenstad. Denk aan een autovrij kernwinkelgebied en aanloopgebieden, maar ook gebieden waar juist geen toekomst is voor detailhandel en horeca. Hengelo merkt dat deze duidelijkheid vastgoedeigenaren houvast geeft voor hun investeringen. In totaal is er in de afgelopen vijf jaar voor zo’n 200 miljoen euro geïnvesteerd in het centrum, waarvan zo’n 20 miljoen euro van de gemeente komt.
Er komen bijvoorbeeld 800 tot 1000 extra woningen in de binnenstad. Het aantal inwoners is al met 20 procent gestegen en zal de komende tien jaar verdubbelen. Het voormalige V&D-pand met 6.500 m2 leegstaande winkelruimte wordt verbouwd tot 90 appartementen en een aantal publieke functies. De aanpak werkt: de leegstand daalt gestaag en de waardering is al gestegen van een 5,2 naar een 6,1.
Oosterhout: stadhuis in aangekocht winkelcentrum
In het diepste geheim besloot de gemeente Oosterhout eind 2020 tot de aankoop van een overdekt winkelcentrum met flinke leegstand met het doel het aantal vierkante meters winkelvloeroppervlakte te verminderden. Nog geen drie maanden later volgde het besluit om daar het stadhuis naartoe te verhuizen. Een dubbelslag: minder leegstaande retail en het stadhuis terug in de binnenstad.
De ingrepen maakten onderdeel uit van de aanpak Bruisende Binnenstad. Twee overdekte winkelcentra met veel leegstand vormen een obstakel doordat ze erg naar binnen gericht zijn. Arendshof I is een VvE uit de jaren tachtig en Arendshof II een iets nieuwer gebouw van eind jaren negentig, met één vastgoedeigenaar en veel overdekte parkeergelegenheid. Toen de eigenaar van Arendshof II wilde verkopen, nam een geïnteresseerde vastgoedpartij contact op met de gemeente. Uiteindelijk besloot de gemeente zelf de 9.300 m2 retail met bijbehorende parkeergarage te kopen en kreeg de vastgoedpartij het recht op bouw van een woontoren op de locatie van een te slopen gedeelte van Arendshof II.
Transformatie en aankoop van Arendshof II komt neer op circa 40 miljoen euro. Dit is vergelijkbaar met de geraamde kosten voor nieuwbouw van het stadhuis, waartoe al besloten was. Deze transformatie levert veel meer op voor de binnenstad van Oosterhout. De maatschappelijke meerwaarde is niet alleen minder winkelleegstand, maar ook meer dienstverlening van de gemeente in de binnenstad en extra aanloop van en naar het stadhuis. Plus meer woningen en meer groen in het centrumgebied en behoud van de parkeergarages die belangrijk zijn voor de bereikbaarheid van de binnenstad.
Met deze aankoop en de verhuizing van het stadhuis maakt Oosterhout het probleem van de winkelleegstand kleiner. Gesprekken zijn gaande met ondernemers in Arendshof II om te verhuizen naar een andere plek in de binnenstad. Bovendien is de gemeente een serieuze gesprekspartner voor de benodigde vervolgstappen met Arendshof I.
Rijswijk: naar stadshart met een woonfunctie
De gemeente Rijswijk transformeert het monofunctionele winkelcentrum In de Bogaard naar een stadshart met ook een woonfunctie. Inkrimping van het aantal winkels is een bittere pil, maar echt noodzakelijk om het gebied nieuw leven in te blazen. Er is al jaren sprake van leegstand. Een masterplan dat eind 2019 door de gemeenteraad is vastgesteld, geeft richting aan de noodzakelijke vernieuwing. Ondanks een grote leegstand was hierover toch flinke weerstand onder inwoners, vaak vanwege een emotionele binding. In de Bogaard wordt groener, compacter qua winkels en er komen minimaal 2.000 woningen. Dat kan onder meer doordat het parkeren ondergronds wordt gebracht. Met een nieuwe ‘leefstraat’ worden verschillende Rijswijkse wijken beter met elkaar verbonden.
De gemeente zelf trapt af met een flinke investering van 3 miljoen euro in de openbare ruimte. Het vernieuwde Bogaardplein wordt een groene en prettige verblijfsruimte, met aan de noordkant vooral woningen en aan de zuidkant retail. Welk soort winkels hier komen, is onderzocht bij het opstellen van een retailvisie. Omdat de gemeente hiervoor zelf geen capaciteit en deskundigheid in huis had, werden de gesprekken daarover gevoerd door Klaas de Boer, die zijn sporen heeft verdiend bij de Amsterdamse Zuidas. Hij slaagde erin de verschillende vastgoedeigenaars op één lijn te krijgen.
Voorwaarden voor succes
De transformatie van binnensteden is een opgave waar partijen in veel gemeenten de komende jaren aan moeten werken. Het is een urgente en een complexe opgave met veel verschillende belangen. Om te zorgen voor vitale kernen is het simpelweg pandsgewijs transformeren van leegstaande panden niet mogelijk. Een bredere visie en aanpak is nodig, met een holistische programmatische binnenstadsbenadering. Met een programmatische aanpak kunnen de verschillende activiteiten in samenhang worden bezien en gericht aangevuld. Zo gaat de benadering voorbij aan het doel om leegstand te bestrijden, maar veel meer over het versterken van de maatschappelijke meerwaarde. Een prettige mix van wonen, winkelen, werken en ontmoeten is hierbij het doel.
Een sterk optreden van de gemeente is een succesvoorwaarde. Dit gaat om een sterke regisserende rol, gericht op samenwerking en het verbinden van de belangen van de verschillende partijen en een gedragen visie op de transformatie. Door het instellen van een transformatiemanager (of een andere intermediair) kan deze regisserende rol een goede invulling krijgen. Uit veel praktijkgevallen blijkt dat ook financieel gemeenten bijdragen. Veelal in elk geval door actief in het openbaar gebied te investeren. Daar blijft het meestal niet bij: er is vaak ook sprake van een bredere investering in het totale gebied.
Bronnen
D. Evers, G. Slob, J. Content & F. van Dongen (2020). Veerkracht op de proef gesteld. Een verkenning van de impact van corona op binnensteden (nr. 4288). Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag.
D. Evers, (2022). Winkelleegstand in binnensteden voor, tijdens en na de pandemie. Planbureau voor de leefomgeving, Den Haag.
B. Heebels & W. van Vliet (2021). Herstel van binnensteden. Wat is er nodig voor een vitale en duurzame binnenstad? Platform31, Den Haag.
Retailagenda (2020), Lokale transformatie in beeld. Wat werkt wel en wat werkt niet? Retailagenda en DNWS.
Dit artikel verscheen eerder in Grondzaken en Gebiedsontwikkeling.
Cover: ‘Kleurrijke kerktuin en stadhuistoren’ (bron: Maarten Hoorn)
Door Barbara Heebels
Barbara Heebels is eveneens projectleider bij Platform31, waar zij werkt aan uiteenlopende projecten op het gebied van economie en binnensteden.
Door Marijke van Hees
Marijke van Hees is voorzitter van de stuurgroep van de Retailagenda en zet zich in voor vitale kernen, steden en dorpen, waar retail en vastgoed bijdragen aan de leefbaarheid.
Door Maarten Hoorn
Maarten Hoorn is projectleider ruimte bij Platform31 en daar onder meer de projectleider van het programma Stedelijke Transformatie.
