Alleen met wederzijdse afhankelijkheid komen we tot uitvoeringskracht

Uitvoeringskracht staat in gebiedsontwikkeling vol in de aandacht. Neem het advies Geef richting, maak ruimte dat de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) in november 2021 uitbracht. Het begrip ‘uitvoeringskracht’ komt in het advies – over meer sturing geven in het ruimtelijke domein – maar liefst 25 keer voor.

De Rli constateert terecht dat uitvoeringskracht in het fysieke domein is weggezakt. Haar remedie spitst zich toe op de kracht van afzonderlijke organisaties (gemeenten, provincies, landschaps- en natuurbeheerders, woningcorporaties) en het versterken van die kracht aan de hand van de bekende trits capaciteit, geld en kennis.

Hoogleraar gebiedsontwikkeling Co Verdaas en SKG-directeur Tom Daamen gaan in januari in hun artikel Tijd om werk te maken van uitvoeringskracht een stap verder. Zij stellen dat uitvoeringskracht niet zozeer draait om kracht van de afzonderlijke organisaties, maar vooral een gezamenlijke opgave is. Om uitvoeringskracht te organiseren is voortdurende afstemming tussen diverse private en publieke partijen noodzakelijk. Kortom: uitvoeringskracht ontstaat alleen als partijen het vermogen hebben om gezamenlijk tot realisatie te komen.

Hoewel ik de definitie van Verdaas en Daamen deel, ben ik het niet eens met hun stelling dat er nog weinig bekend is over uitvoeringskracht. Kennis over het vermogen om gezamenlijk tot realisatie te komen, de condities waaronder dat kan of moet gebeuren, en voorbeelden van succes en falen zijn wel degelijk voorhanden. De vraag is wat we daarvan kunnen leren om meer uitvoeringskracht te organiseren.

Samen is nog geen uitvoering

Er is best veel wetenschappelijk en praktisch werk verzet als het gaat over uitvoering van (ruimtelijk) beleid. Een mijlpaal vormt het boek ‘Uitvoering van beleid als probleem’. Jan-Baptist Simonis zet in dit boek vele (buitenlandse) onderzoeken over uitvoering op een rij. Een daarvan is de klassieker Implementation over samenwerking (‘joint action’) van Pressman en Wildavsky (1979). Het gaat over de uitvoering van een federaal werkgelegenheidsprogramma voor minderheden in de VS.

De onderzoekers maken duidelijk dat het uitvoeren van beleid zelfs onder betrekkelijk normale omstandigheden buitengewoon moeilijk blijkt. Dat komt door de complexiteit van ‘joint action’. Die complexiteit heeft onder meer te maken met de veelheid aan actoren met verschillende inzichten en belangen. Belangrijk – en hier kom ik later op terug – is hun ontdekking dat de hoofdoorzaak ligt in de scheiding van voorbereiding en uitvoering.

Voortdurende afstemming tussen de verschillende (uitvoerde) partijen is dus van belang om tot realisatie te komen. Maar dat is nog niet voldoende. Dat blijkt bijvoorbeeld uit onderzoek dat Hans van Ham en Joop Koppenjan in de jaren negentig deden naar onder meer het Utrecht Centrum Project (UCP).

Zij constateren dat er vaak weinig uitvoeringskracht te bespeuren valt in het fysieke domein in Nederland: “Het dominante arrangement tussen publiek-private partijen [..] is dat van de consultatie. Kenmerkend voor dat arrangement is dat het partijen op afstand van elkaar houdt, vrijblijvend is en een onduidelijke status heeft”. Kortom: we hebben een poldercultuur die wel tot ‘samen’ maar vooral niet tot ‘uitvoering’ leidt.

Bulldozer versus afhankelijkheid

Nu kunnen we twee kanten op. Als het over uitvoeringskracht gaat, wordt er weleens verwezen naar de Chinese ‘bulldozer-tactiek’ waarbij alles en iedereen letterlijk aan de kant geschoven wordt om het beleid uit te voeren. Toegegeven, het is een vorm van uitvoeringskracht, maar wel een die ons niet past, ook niet in gematigder vormen. Het gaat hier om uitvoeringskracht die geen oog heeft voor sociale structuren, participatie of (cultuur)historie. Uitvoeringskracht is hier geen middel meer maar een doel op zichzelf geworden.

Een vorm van uitvoeringskracht die wel bij de Nederlandse situatie past draait om wederzijdse afhankelijkheid. Dit is essentieel om tot uitvoeringskracht te komen: geen vrijblijvende samenwerking maar een ‘lock in’ van partijen die desnoods gedwongen worden om samen te blijven werken en samen tot uitvoering te komen. Immers, geen enkele partij bezit alle kennis, middelen en invloed om een ruimtelijke opgave in Nederland alleen uit te voeren. Alleen gezamenlijk kan en moet de puzzel gelegd worden.

Samen tot uitvoering komen

We kunnen wederzijdse afhankelijkheid tussen belangrijke partijen in het fysieke domein creëren door dit institutioneel te ontwerpen. Kortom, om de onderlinge verbondenheid om tot uitvoering te komen te organiseren.

Wederzijdse afhankelijkheid kan gecreëerd worden door twee sporen op elkaar te betrekken: het spoor van de ruimtelijke regelgeving (WRO, Tracéwet, en straks de Omgevingswet) en het spoor van aanbestedingswetgeving en contractenrecht. Beide kunnen en moeten in samenhang vertaald worden naar een 'metaplan'. De wederzijdse afhankelijkheid tussen betrokken partijen is de kern van zo'n metaplan. Zijn partijen ingestapt, dan moeten ze ook samen tot uitvoering zien te komen.

‘Metaplanning’ wordt in Nederland niet vaak gebruikt, terwijl uitvoeringskracht juist wel de wederzijdse afhankelijkheid vraagt die daarin besloten ligt. Al jaren zijn we vooral bezig met gedetailleerde (ruimtelijke) plannen en projecten. Dat is in een simpel uitvoeringsveld met slechts één bepalende partij logisch, maar niet in het huidige tijdsgewricht, waarin elke partij bij moet dragen om ‘het geheel’ voor elkaar te krijgen. Een metaplan waarin de partijen spelregels opstellen waaraan zij zich committeren om interactief van plan naar uitvoering te gaan, biedt juist dan uitkomst.

Goede praktijkvoorbeelden

Metaplannen mogen in Nederland misschien niet populair zijn, bij enkele paradepaardjes in gebiedsontwikkeling is daar juist wel met succes gebruik van gemaakt. Ik noem hier twee voorbeelden, het Paleiskwartier in 's-Hertogenbosch en het programma Ruimte voor de Rivier.

Het Paleiskwartier in ’s-Hertogenbosch is een wijk pal achter het centraal station. Vanaf midden jaren 90 wordt hier al dertig jaar gebouwd aan een moderne gemengde wijk met wonen, werken en voorzieningen. Inmiddels wonen er 2500 mensen, telt het gebied 6.000 arbeidsplaatsen en krijgen er 20.000 studenten onderwijs.

Plan en partijen zijn bij elkaar gehouden door het publiek-private Ontwikkelbedrijf Paleiskwartier BV, waarin gemeente en drie private bedrijven participeren. Zij zitten voor de lange termijn aan elkaar vast (in goede en slechte tijden) omdat het Ontwikkelbedrijf naast de grondexploitatie ook de vastgoedontwikkeling uitvoert. Het Ontwikkelbedrijf heeft een balans gevonden tussen het vasthouden aan het oorspronkelijke ontwerp en de nodige flexibiliteit als gevolg van veranderingen in de tijd, in de economie en in de marktvraag.

Het tweede voorbeeld is Ruimte voor de Rivier. In het voor dit programma vastgestelde en toen nog in te zetten middel, de Planologische Kernbeslissing (PKB), zijn normen en maatregelen van het Rijk voor waterveiligheid van onze rivieren uitgewerkt. Om kansen te benutten zijn de betreffende regio’s bewust betrokken om in gezamenlijkheid – en onder enkele voorwaarden – te zoeken naar meer integrale gebiedswaarde.

De rijksoverheid kon ervoor kiezen om het (regionale) alternatief in de plaats van het ‘eigen’ deelplan te laten uitvoeren en daarvoor gereserveerde financiële middelen inzetten. Dit zogenoemde Omwisselbesluit heeft geleid tot een aantal aansprekende uitgevoerde projecten (zoals bij Lent en Kampen), waarbij een grote regionale (ruimtelijke) kwaliteitswinst is geboekt in vergelijking met de oorspronkelijke voorstellen van het Rijk. En zonder dat dit ten koste is gegaan van de beoogde doelstellingen van het project Ruimte voor de Rivier. Regio’s en Rijk zaten na een Omwisselbesluit aan elkaar geklonken qua financiën en ambitie. Zij zorgden samen voor een betrekkelijk soepel verlopen uitvoering.

Lessen in uitvoeringskracht

In Nederland staan we aan de vooravond van de uitvoering van vele verstedelijkingsstrategieën met veel woningbouw en mobiliteitsmaatregelen (zoals rond Amsterdam, Den Haag/Rotterdam, Nijmegen-Arnhem, Eindhoven Brainport, Zwolle) waar de afgelopen jaren door alle relevante partijen inhoudelijk hard aan gewerkt is. De kern van mijn betoog is dat het nu tijd wordt hier ‘metaplannen’ voor te ontwikkelen waardoor deze strategieën ruimtelijke plannen en projecten opleveren die uitgevoerd worden. Plannen met uitvoeringskracht dus. Ik geef drie lessen mee.

1: Voorkom een harde scheiding tussen planvorming en uitvoering. Hiermee kom ik terug op de belangrijke ontdekking van de eerder genoemde Presmann en Wildavsky. In de succesvolle voorbeelden Paleiskwartier en Ruimte voor de Rivier is geen duidelijke scheiding te ontwaren in planvoorbereiding en -uitvoering. De voorbereiders waren van dezelfde organisaties als de uitvoerders of in de voorbereiding werd een slimme mogelijkheid ingebouwd om het plan ook het plan van de uitvoerende partijen te laten worden.

2: Creëer wederzijdse afhankelijkheid. In mijn proefschrift (pdf) beschrijf ik drie cases met relevante lessen voor ‘metaplanning’, ontleend aan de speltheorie en complexiteitswetenschap. De belangrijke les hieruit is dat het creëren van wederzijdse afhankelijkheid hand in hand moet gaan met inhoudelijke vrijheid om in het samenwerkingsverband flexibel om te gaan met de resultaten uit de voorgaande fasen (van Plan naar Ontwerp naar Realisatie naar Beheer) zoals we ook zagen in het Paleiskwartier. Zonder alles bij de start van iedere nieuwe fase weer ter discussie te stellen.

3: Lok een grote variatie aan mogelijke oplossingen uit én stel spelregels vast die trechteren richting uitvoerbare oplossingen. Het is verstandig ‘de omgeving’ hierbij een adviserende rol te geven, meer dan ‘alleen’ inspreken. Een goed voorbeeld daarvan is het A2 -project Groene Loper in Maastricht.

De publieke en private partijen die betrokken zijn bij de eerder genoemde verstedelijkingsstrategieën kunnen hun voordeel doen met deze lessen om per gebied een metaplan te maken voor een krachtige uitvoering. In deze metaplannen kan direct ‘niet vrijblijvend’ gebruik gemaakt worden van het 7,5 miljard euro grote budget uit het regeerakkoord dat bestemd is voor mobiliteit en ruimte in deze gebieden. De goede voorbeelden zijn er, de voorwaarden om tot uitvoeringskracht te komen ook, Rijk en regio zijn nu aan zet.