Persoonlijk De Omgevingswet zet het vraagstuk hoe om te gaan met milieurisico’s weer hoog op de agenda. Deze discussie is al decennia gaande. We vroegen Bas van de Griendt van Bouwfonds Ontwikkeling hoe hij naar dit vraagstuk kijkt. Volgens hem moet er ruimte komen voor het meewegen van de maatschappelijke perceptie en acceptatie van risico’s én de kosten en baten die ermee samenhangen.
Een centraal thema op het congres Omgevingswet van de praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling onlangs was de afwegingsruimte bij het voldoen aan milieunormen. Wat is uw indruk hoe die afwegingsruimte eruit komt te zien?
“De inzet is een afwegingssystematiek voor het nuchter omgaan met milieurisico’s. Wanneer normen voor bodem, water, lucht en dergelijke worden overschreden, zou niet alleen meer naar het gevaar voor de volksgezondheid gekeken moeten worden. Ook maatschappelijke kosten en baten van maatregelen moeten gaan meewegen.”
Aan wat voor kosten en baten moeten we denken?
“Wanneer bijvoorbeeld een bepaald beschermingsniveau alleen haalbaar is tegen zeer hoge kosten, dan moet je een afweging maken tussen wat je het recht op bescherming kunt noemen en de doelmatigheid van beleid en maatregelen. Dat speelt bij transport, op- en overslag van gevaarlijke stoffen en rondom vliegvelden. Daardoor kunnen belangrijke ruimtelijke en economische ontwikkelingen worden geblokkeerd. Mooi voorbeeld is wonen in havengebieden. Dat is om milieuredenen vrijwel onmogelijk, maar het is wel iets wat mensen graag willen. Bovendien draagt het bij aan de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van gebieden en de belevingswaarde van mensen. Dan moet je keuzes maken. En daar op een eerlijke manier open over communiceren.”
Open communiceren wil dan zeggen: precies vertellen welk risico voor lief genomen wordt?
“Ja, dat moet volstrekt helder zijn. En daarbij is het zaak niet te makkelijk te capituleren voor de maatschappelijke perceptie van risico’s. Wanneer bijvoorbeeld dure, inefficiënte maatregelen de onrust bij mensen niet weg kunnen nemen, dan kun je je afvragen of het zin heeft dergelijke maatregelen te nemen. Goed voorbeeld daarvan zijn GSM-masten en hoogspanningslijnen. Die laatste bijvoorbeeld stoppen we jaarlijks voor miljoenen euro´s onder de grond. Omwille van nog niet één leukemiepatiëntje per jaar wel te verstaan. Dat is iets waar nog onvoldoende rekening mee wordt gehouden. En dat komt door de sterk milieu- en gezondheidskundige benadering van risico’s, waarbij technische specificaties domineren.”
Hoe zien die technische specificaties eruit?
“In de rekenkundige benadering zijn risico’s een functie van kans x gevolg. Een groot technisch risico kan dus twee dingen betekenen. De kans is groot, maar de gevolgen ervan zijn relatief gering. De kans kan echter ook erg klein zijn, maar de gevolgen enorm. Vergelijk bijvoorbeeld het aantal verkeersdoden met het neerstorten van een vliegtuig. Stel dat in ons land één dode per dag in het verkeer valt, dan zijn dat er 365 in het jaar. Dat is hetzelfde risico als wanneer er jaarlijks één vliegtuig neerstort met 365 mensen aan boord. Toch beleven we deze risico’s niet als gelijkwaardig. In het eerste geval raakt het je alleen wanneer het familie, vrienden, een kennis of collega betreft. En in het tweede geval is er sprake van wereldnieuws. De overheid gebruikt vooral de technische risicobenadering.”
Hoe werkt dit precies?
“Het Nederlandse beleid is erop gericht mens en milieu te beschermen tegen de effecten van onder meer milieugevaarlijke stoffen en ongewenste gebeurtenissen (externe veiligheid – red.). Het gaat om een grote verscheidenheid aan stoffen en gebeurtenissen. Via de technische benadering worden de kansen op nadelige effecten vergeleken en normen vastgesteld, los van de aard van een stof of een gebeurtenis. Daarbij geldt al bijna een kwart eeuw de norm dat een niet-natuurlijke milieusituatie niet meer dan 1% mag toevoegen aan de sterftekans van de sterkste bevolkingsgroep in een natuurlijke situatie. De sterkste bevolkingsgroep is in 1989, bij het opstellen van het eerste Nationaal Milieubeleidsplan, vastgesteld als de leeftijdscategorie 12 tot 16 jaar. Hiervan overlijdt jaarlijks één op de tienduizend, ofwel 10-4. Daarvan 1% is 10-6, ofwel één op een miljoen. Dat getal is vanuit milieu en ruimtelijke ordening vooral bekend van het externe veiligheidsbeleid, maar in principe vormt het de basis van alle milieunormen in ons land. Het is dus veel ouder dan bijvoorbeeld de vuurwerkramp in Enschede.”
En die louter technische risicobenadering voldoet niet meer?
“Nee. Er is de laatste jaren een groeiende belangstelling ontstaan voor vermenging van objectieve, technisch-wetenschappelijke aspecten van risico’s met subjectieve belevingsaspecten ervan. Ook als het gaat om milieu en ruimtelijke ontwikkeling. Door de druk op de ruimte is het niet langer mogelijk om altijd, overal en onder alle omstandigheden absolute veiligheid te garanderen. Ik denk dat acceptatie van een zeker risiconiveau onontkoombaar is, maar tegelijkertijd ook acceptabel. Zeker wanneer andere belangen worden meegewogen.”
Hoe ziet dat er dan uit?
“Momenteel houden beleid, wet- en regelgeving niet of nauwelijks rekening met de indirecte maatschappelijke kosten en baten. Bij maatschappelijke kosten gaat het om de kosten van maatregelen die risico’s wegnemen. Baten zijn gedefinieerd in termen van risicoreductie. Bij indirecte kosten, die buiten beeld blijven, kun je denken aan waardevermindering als gevolg van bodemverontreiniging. Een belangrijke vorm van indirecte baten, die ook buiten beeld blijven, is waardecreatie door vastgoed- en gebiedsontwikkeling. Allereerst gaat het dan om de investeringen in gebieden en de rendementen die deze opleveren voor zowel publieke als private partijen. Een afgeleide daarvan is bijvoorbeeld zuinig, intensief en meervoudig ruimtegebruik. Maatschappelijk gezien is dat van cruciaal belang, maar de vakspecialisten die milieunormen opstellen hebben voor zulke indirecte baten (en kosten) traditioneel gezien weinig oog.”
Hoe zal dit straks anders moeten?
“De vrije afwegingsruimte gaat volgens mij over een evenwichtige en transparante belangenafweging bij het accepteren van milieurisico’s. Bepalend daarvoor is niet alleen de maatschappelijke perceptie van die risico’s, maar ook de indirecte kosten en baten die ermee samenhangen. Omdat de vrije afwegingsruimte vooral op lokaal niveau zal spelen, komt die dichtbij burgers, ondernemers en hun belangen. In dit publieke domein is een goede afweging van risico´s mogelijk.”
Bas van de Griendt is manager MVO en Duurzaam Ontwikkelen bij Bouwfonds Ontwikkeling.
Zie ook:
Cover: ‘2013.10.13_Alleen technische berekening_660’
Door Kees Hagendijk
Zelfstandig journalist
