Als beleid politiek wordt in stedelijke ontwikkeling

De eerste titel die we bij de kop pakken, is het boek ‘Unlocking the Potential of Post-Industrial Cities’ van Matthew Kahn en Mac McComas (2021). Dit blijft conceptueel hangen in een gesimplificeerd debat over marktwerking versus overheidsinterventie, zonder recente ontwikkelingen in governance en technologie te gebruiken. De op de achterflap beloofde roadmap voor onderzoekers, beleid en praktijk professionals voor stedelijke groei ontbreekt goeddeels. Wat er specifiek gedaan kan worden aan ontwikkeling in de categorie postindustriële comeback-steden in de VS (Baltimore, Cleveland, Detroit, Pittsburgh, Philidelphia en St. Louis) wordt evenmin duidelijk.

Waar het boek wel een actuele snaar raakt, is in de duiding van de steeds meer verstrengelde relatie tussen beleid (policy) en politiek (politics). Beleid vloeit altijd al goeddeels voort uit politieke keuzes, maar de korte termijn focus van politici (die vooral herkozen willen worden en hun baantje willen veiligstellen) frustreert meer en meer de fundamentele, lange-termijn uitgangspunten van gebiedsontwikkeling.

Zo min mogelijk inmenging

We schakelen door naar een aantal andere bronnen die meer licht laten schijnen op deze materie. Zo worden in bachelorcolleges Stedelijke Economie de studenten aan het werk gezet met het artikel ‘The Competitive Advantage of the Inner City’ van Michael Porter uit 1995. Ze schrijven een essay over dit pleidooi voor gebiedsontwikkeling op neoliberale grondslag, met optimale ruimte voor de markt (vooral in de vorm van multinationals en hun hoofdkantoren) en zo min mogelijk inmenging van overheden. Al in 1996 leidde dit artikel tot een storm van reacties: in een special issue van The Review of Black Political Economy pleitte Susan Fainstein juist voor meer overheidsinterventie. Gary Dymski wilde meer toegang tot kapitaal voor MKB-ondernemers en Edward Blakely voorspelde bij Porter’s beleid een toenemende ongelijkheid met getto’s en discriminatie van vooral zwarte arbeiders, om maar drie van de twintig reacties te noemen.

De studenten vatten de teksten samen (dit onderdeel krijgt een minimaal gewicht in de opdracht want ChatGPT doet dit beter) en moeten hun eigen kritische mening vormen in het debat. Ze denken na over wat er in de inmiddels verstreken 28 jaar is veranderd in de argumenten (of niet) en mogen het gedachtengoed tenslotte toepassen op een casestudy, waarbij ze veel extra materiaal verzamelen. De goede studenten merken op dat er veel is veranderd in de tussentijd: digitalisering bepaalt de ontwikkelingen steeds meer en snellere, nieuwe governancemodellen zijn opgekomen met meer aandacht voor samenwerking, burgerinitiatief en verantwoord ondernemen.

De consumentenstad die hogere inkomens aantrekt, is sterk ontwikkeld, gentrificatie en ongelijkheden zijn hand in hand toegenomen en overheden staan aan de lat voor uitdagende nieuwe missies als energietransitie en duurzaamheid. Tenslotte zijn vanouds sterke stedelijke sectoren als industrie en distributie inmiddels geherstructureerd (en komen zelfs in specialistische, kleinschalige vorm terug). Veel stof voor studenten om kritisch te reflecteren op Porter’s provocerende stellingname dat marktwerking louter positieve effect sorteert voor de stedelijke economie.

Enkele nieuwe ideeën

Maar het eerder genoemde Unlocking-boek komt grotendeels niet verder dan stap één van wat de studenten moeten doen: het vat de theorie anno 1995 samen en noemt de marktgedreven focus als oorzaak voor de ondergewaardeerde potenties van binnensteden (op pagina’s 30-41 letterlijk steunend op 1995 Porter, aangevuld met een discussie over innovatiedrempels voor MKB). Het hoofdstuk erna gaat in op discriminatie, de Amerikaanse droom en de emancipatie van het arbeidsaanbod. Een hoofdstuk verder komen enkele nieuwe ideeën naar voren, toegepast op de 6 postindustriële, herstructurerende stedelijke economieën.

Meer participatie van de bevolking wordt in een korte alinea besproken, waarna het vooral gaat over de invloed van (carrières van) burgemeesters, hun politieke ambities en achtergrond, de interactie van hen met State en Federal officials, multilevel budget-discussies en restricties en de politieke wenselijkheid van freeports en economische zonering. Een discussie over beleid (policy) is dan inmiddels gelijkgesteld aan een discussie over politiek (politics).

Gelijk speelveld

Dit kenmerkt veel Amerikaanse literatuur over gebiedsontwikkeling en stedelijke economie: politiek is een belangrijke drijver van het type beleid dat lokaal gebezigd wordt; beleid staat nooit (meer) los van politiek. In Europa zijn we daar meer huiverig voor dan aan de andere kant van de Atlantische Oceaan: lokale of regionale leiders moeten hier liefst niet zo machtig zijn dat ze lopende projecten om politieke redenen veranderen of torpederen. We willen in Nederland zoveel mogelijk een gelijk en leidend speelveld hebben. Lokale leiders beslissen dan niet (alleen) over het winnen van schaliegas, lockdowns tijdens pandemieën, de omvang van Schiphol of de Rotterdamse haven of de locatie van kerncentrales en freeports. Het neemt niet weg dat lokaal bestuur ook bij ons belangrijker wordt (en is gemaakt), onder andere voor huizenbouw, infrastructuur en zonering van bedrijvigheid.

Zijn er nog andere perspectieven mogelijk? Omdat we meer willen weten over de invloed van politiek op de organisatie van de Amerikaanse samenleving, lezen we met een leesclub Garry Gerstle’s 2022 meesterwerk ‘The Rise and Fall of the Neoliberal Order’ (ondertitel: ‘America and the World in the Free Market Era’). En daar leren we dat het complexer in elkaar zit. Het boek zet haarfijn uiteen hoe de New Deal van 1930 tot 1980 een op inclusiviteit, overheidsgedreven Amerikaanse beleidscontext creëerde, die decennialang door zowel Democraten als Republikeinen werd omarmd. Een ideologie die daarom uitgroeide tot een heuse orde. Andere ordes buiten de VS maakten een gezamenlijke vijand, zoals het communisme, en dat werkte lang binnenlands verbindend.

Geen maat op nieuwe orde

Vanaf 1970 komt een neoliberale orde op, met inderdaad steeds meer nadruk op marktwerking, multinationals, kosmopolitische economie, privaat ondernemerschap, minder overheidsbemoeienis. Met het vallen van het Oost-Europese IJzeren Gordijn krijgt die politieke orde vleugels, het claimt zelfs de oorzaak te zijn van het verdwijnen van het communisme in de Sovjet-Unie. Er staat geen maat op deze nieuwe orde. Republikeinen en Democraten gelijk omarmen de marktwerking, het private belang en kapitaal en een behoudende overheid. Kenmerkend is dat de Democratische president Obama geen beleidsconsequenties verbindt aan de nasleep van de bankencrisis van 2008; hij laat het kapitalistische systeem ongemoeid.

Michael Porter’s betoog van 1995 en dat van zijn criticasters laat zich uitstekend plaatsen in het erudiete overzicht van Gerstle, op de overgang van New Deal naar de hoogtijdagen van het neoliberalisme. Zowel de New Deal-orde als de neoliberale orde domineerden decennialang de beleidsuitwerking; een orde overstijgt de politiek. Er zijn echter wel verschillende vormen van kapitalisme, met accentverschillen op de mate van marktcoördinatie door overheden en instituties. Politieke verschillen leiden zo nog wel degelijk tot verschillen in ruimtelijk-economische ontwikkeling, zoals Kahn en McComas constateren.

Het is echter onzeker hoe dit zich in de toekomst ontwikkelt. Het boek van Gerstle eindigt namelijk in mineur: met de ondergang van de neoliberale orde. Anno 2023 is Amerika niet meer de mondiale grootmacht, of claimt het dat niet meer (altijd) te willen zijn. Het geloof in de neoliberale orde lijkt geknakt, protectionisme en eigenbelang vieren hoogtij, democratische processen staan onder druk en ongelijkheden nemen snel toe. Welke orde er nu opstaat, en of beide Amerikaanse politieke gezindten dat ook deze keer gezamenlijk omarmen, daar waagt Gerstle geen voorspelling aan. Hij betoogt wel dat onzekerheid door zal werken op beleid op alle schaalniveaus, inclusief die van stedelijke en regionale ontwikkeling.

Niet op goede voet

Van een mager boek van Kahn en McComas dat het potentieel van postindustriële steden niet duidt maar verdienstelijk constateert dat beleid steeds politieker wordt, belandden we in een boek van Gerstle dat zich onzeker afvraagt welke politieke orde dan dominant kan worden in de toekomst. Onzekerheid en markten staan niet op goede voet met elkaar als het gaat om gebiedsontwikkeling. Een cruciale vraag voor een nieuwe economische orde is wat de balans wordt tussen privaat en publiek in investeringen – in duurzame energiebronnen, in brede welvaart voor alle groepen in de samenleving, in duurzaam en circulair vastgoed, in landbouw, in woningen (als dan niet in hoogbouw) en in governance. Hoe ziet, kortom, het toekomstige grootstedelijke en regionale sociaaleconomisch contract eruit?