Als grondeigenaar invloed uitoefenen op een toekomstige functie: 30 jaar institutioneel ondernemerschap in Rijnenburg

Sinds de financiële crisis van 2008 is faciliterend grondbeleid steeds vaker de norm. Daarbij kopen gemeenten zelf geen gronden aan, maar laten dat over aan de markt. (Semi-)private partijen zoals projectontwikkelaars, woningcorporaties en investeerders nemen grondposities in met de verwachting dat de functie (voorheen: de bestemming) in de toekomst zal wijzigen. Het kan om landbouwgrond gaan, zoals in de Gnephoek (Alphen aan den Rijn) of in Rijnenburg, of om binnenstedelijk gebied dat nog geen woonfunctie heeft, zoals het bedrijventerrein de Binckhorst (Den Haag).

In zo’n situatie wachten grondeigenaren niet rustig af tot de gemeente de functie verandert; ze komen zelf in actie om de functie te wijzigen. Dat heet ‘institutioneel ondernemerschap’: actoren proberen een verandering in de regels (in dit geval: de functie) te bewerkstelligen. Op basis van de literatuur onderscheiden we vier strategieën die institutioneel ondernemers toepassen: framing, samenwerken, lobbyen en onderhandelen. We beschrijven deze strategieën voor de vier fasen die 30 jaar institutioneel ondernemerschap in Rijnenburg bestrijken.

1990-2004: Het ontstaan van institutioneel ondernemerschap

In de jaren negentig van de vorige eeuw sprong de agrarische polder Rijnenburg in het oog bij (semi-)private partijen. De belangstelling vanuit de markt voor Rijnenburg was gebaseerd op een lonkend toekomstbeeld: ooit zou hier in de polder een grote woonwijk verrijzen. Dat beeld ontstond tijdens het zoeken naar geschikte locaties voor de grote Vinex-wijken. In de regio Utrecht ging het daarbij tussen Leidsche Rijn en Rijnenburg. De keuze viel uiteindelijk op Leidsche Rijn en daarmee was woningbouw in Rijnenburg van de baan. Maar dat was slechts voorlopig: de polder bleef in beeld als mogelijke woningbouwlocatie voor de (verre) toekomst.

Het was dat vooruitzicht dat menig (semi-)private partij bewoog om grond in de polder te kopen. In 2004 werd grond in Rijnenburg opnieuw aantrekkelijk – of misschien zelfs nóg aantrekkelijker. In dat jaar werd de grens van het Groene Hart zodanig aangepast dat de polder Rijnenburg er geen onderdeel meer van uitmaakte. Het is geen toeval dat er toen in een mum van tijd nog eens 175 hectare aan grond werd gekocht door (semi-)private partijen. De meeste grond in Rijnenburg kwam zo in handen van (grote) private grondeigenaren.

In de interviews die wij afnamen, gaven de grondeigenaren aan dat ze toentertijd door overheden (gemeente, provincie) gevraagd zijn om grond aan te kopen in Rijnenburg. Hoewel die gang van zaken niet uit te sluiten is, hebben wij dat in dit onderzoek niet kunnen bevestigen met aanvullend bewijs (zoals documentatie of expliciete uitspraken in een interview met een betrokkene vanuit de overheid).

2004-2011: De constructieve fase

In 2004 had de gemeente Utrecht inmiddels ook woningbouw in Rijnenburg voor ogen. Maar er was toentertijd geen haast. De gemeente had ook geen (concreet) plan. De private grondeigenaren daarentegen kregen ontwikkeldrang. Ze besloten samen te werken en verenigden zich in twee consortia, een noordelijk en een zuidelijk consortium. Als collectieven bereikten zij de gemeente. Zo kwam met het grondeigenaarschap de lobby op gang. De private grondeigenaren drongen aan op spoedige ontwikkeling van Rijnenburg. Om hun lobby kracht bij te zetten, presenteerden ze een plan met de bouw van 10.000 tot 14.000 woningen in het luxe en suburbane segment.

Het zou tot 2009 duren voordat de gemeente zelf met een plan voor Rijnenburg kwam. Maar dit plan met de bouw van 7.000 luxewoningen leidde tot weerstand bij de private grondeigenaren. Zij vonden de financiële risico’s te groot. De gemeente begreep hun kritiek en nodigde de private grondeigenaren uit om met een alternatief te komen. Dat alternatief bleek welbeschouwd niet veel af te wijken van het door de gemeente gepresenteerde plan.

In deze constructieve fase was er geregeld contact tussen de gemeente en de private grondeigenaren. Alle neuzen wezen dezelfde kant op: Rijnenburg zou tot ontwikkeling komen. Er werd slechts onderhandeld over zaken als de aantallen en typen woningen. Overeenstemming lag in het verschiet. De verwachting was dat woningbouw in Rijnenburg (spoedig) zou worden toegestaan.

2012-2023: De strijd om de ruimte

In 2008 viel de Amerikaanse bank Lehman Brothers. Met de daarop volgende financiële crisis veranderde alles. De onderhandelingsfase kwam abrupt tot een einde. Met de crisis verloren de private grondeigenaren hun interesse om Rijnenburg op korte termijn te ontwikkelen. Het financiële risico was hen simpelweg te groot. Ook in politiek Utrecht raakte woningbouw op de achtergrond. In 2016 werd door de gemeenteraad de motie ‘Bouwpauze Rijnenburg’ aangenomen, waarin stond dat er op de korte- en middellange termijn niet gebouwd zou worden in Rijnenburg. De polder stond ‘op pauze’. Althans, wat woningbouw betreft. Want de polder bleef wel in trek. Eerder al zag de gemeente Rijnenburg als een potentieel ‘energielandschap’. In 2021 werd inwonerscoöperatie Rijne Energie gevraagd het concept voor een energielandschap (verder) uit te werken, met plannen voor windmolens en zonnevelden tot gevolg.

De gemeente lastte weliswaar de bouwpauze in maar naarmate de crisis wegebde, begon de interesse van de private grondeigenaren weer op te bloeien. Nederland had inmiddels het dieptepunt van de bankencrisis (ver) achter zich liggen. De markt was weer aangetrokken en de business case voor woningbouw werd weer rendabel. Deze functie werd opnieuw de vurige wens. De private grondeigenaren intensiveerden hun onderlinge samenwerkingen en voegden de twee bestaande consortia samen. In het nieuwe, overkoepelende consortium kwamen ze geregeld bijeen en werkten ze aan één strategie. Ze spraken met één stem: niet alleen over hun woningbouwplannen, maar ook over het gepresenteerde energielandschap. Ze waren geen tegenstanders van windenergie als zodanig, maar duchtten wel de komst van windmolens in Rijnenburg. Die windmolens zouden per slot van rekening de (toekomstige) woningbouw kunnen frustreren.

Het consortium intensiveerde de lobby. Het was tijd om woningbouw in Rijnenburg weer op de gemeentelijke agenda te zetten. Het consortium mengde zich actief in het publieke debat. Een filmpje verscheen met een pleidooi om zo snel mogelijk woningen te bouwen in Rijnenburg. In 2019 werd een ‘Appèl voor Rijnenburg’ aan de Utrechtse wethouders aangeboden, gevolgd in 2022 door brieven aan de politieke partijen (in aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen). De boodschap van het consortium was glashelder: sta woningbouw in Rijnenburg toe. Zij vonden woningbouw niet alleen gewenst, maar ook urgent en noodzakelijk in tijden van een krappe woningmarkt. Het bouwen in Nederland moest worden opgevoerd. En in Rijnenburg kon dat. Het consortium presenteerde (en presenteert nog altijd) de polder als onderdeel van de oplossing voor de wooncrisis.

Het consortium richtte daarbij niet alleen de pijlen op de gemeente. Ook met de provincie Utrecht en de Haagse politiek werd contact gelegd. In 2020 werd een motie ingediend in de Tweede Kamer waarin de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties werd gevraagd om ‘een proactieve aanwijzing voor Rijnenburg en Reijerscop’. Die motie kwam niet uit de lucht vallen. Volgens een geïnterviewde was er een direct verband tussen de motie en de lobby van het consortium. Maar zonder het gewenste effect: de proactieve aanwijzing kwam er toen (nog) niet. Al met al ontving het consortium van de overheden nog niet het gehoopte antwoord. Woningbouw in Rijnenburg bleef vooralsnog iets wat in de toekomst kon (maar niet noodzakelijkerwijs zou) gebeuren.

Terwijl de lobby door het consortium werd voortgezet, kwam het Hoogheemraadschap de Stichtse Rijnlanden met een ander geluid. In 2021 gaf het Hoogheemraadschap aan ‘geen voorstander te zijn’ van woningbouw in Rijnenburg, in het bijzonder niet in het noorden van het gebied. Het Hoogheemraadschap waarschuwde voor de kwetsbaarheid van de polder voor wateroverlast en bodemdaling. De polder zou grotendeels overstromen bij een heftige bui zoals die in 2021 in Limburg viel. ‘Nee, tenzij klimaat- en bodemdalingsbestendig’, luidde het uiteindelijke advies. Mocht woningbouw in Rijnenburg wel doorgang vinden, dan had het waterschap er graag een taak bij: vooraf meedenken en -doen met de bouwplannen.

2023-2025: De constructieve fase 2.0

Inmiddels hebben de grondeigenaren en overheden elkaar (weer) gevonden. De betrokken partijen zijn voornemens om Rijnenburg te ontwikkelen tot een compacte stadswijk met 25.000 inwoners. In het recent gesloten ‘Akkoord van Rijnenburg’ (eigenlijk het akkoord van Groot Merwede en Rijnenburg) committeren de gemeente Utrecht, de gemeente Nieuwegein, de provincie Utrecht, het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden, gebiedsontwikkelaar BPD en woningcorporatie Portaal (onder meer als vertegenwoordigers van het consortium) zich aan de ontwikkeling van Rijnenburg (en Groot Merwede). In het noorden van Rijnenburg (dat de grootste uitdagingen kent qua water- en bodemsysteem) komen een landschapspark en vier windmolens, het deel ten zuiden daarvan is voorzien voor de nieuwe stadswijk. Maar er zal nog heel wat water door de Vecht moeten stromen voordat er daadwerkelijk gebouwd wordt; financiering voor de (naar het lijkt voorwaardelijke) Merwedelijn is bijvoorbeeld nog niet gevonden.

Publieke debatten

Het zal vakgenoten niet verbazen dat wanneer een ontwikkelaar landbouwgrond koopt – en de potentie van die grond dus ziet – deze er alles aan gelegen is om een functiewijziging voor elkaar te krijgen. In onze studie hebben we niet zozeer de (on)wenselijkheid van deze situatie onderzocht als wel geprobeerd te laten zien hoe dit proces werkt, in dit geval in Rijnenburg. De casus Rijnenburg laat het brede palet aan strategieën van institutioneel ondernemerschap zien, van samenwerken en onderhandelen achter de schermen tussen private partijen en overheidsinstanties tot het publiek lobbyen in de media. Hoewel betrokken partijen in het geval van Rijnenburg niet altijd gelukkig waren met de manier waarop argumenten werden uitgewisseld in de media, valt hier vanuit democratisch oogpunt wel wat voor te zeggen.

Bewoners van Utrecht (vooral via het Algemeen Dagblad) en later ook daarbuiten konden de argumenten voor en tegen de verschillende functies – wonen, wind, water – tot zich nemen en deze meewegen in hun stem voor de gemeenteraadsverkiezingen. Wij menen dat het voor het ruimtelijk debat goed zou zijn als we vaker dit soort publieke debatten zien waarin de verschillende belangen tegenover elkaar worden gezet, zowel directe belangen van betrokkenen (in dit geval met name de grondeigenaren, Rijne Energie en de omwonenden) als het algemene belang vertegenwoordigd door overheden. Bijzondere aandacht verdient naar ons idee daarbij de representatie van degenen die wel de gevolgen van een ruimtelijke ingreep ondervinden, maar wiens stem minder luid klinkt, zoals toekomstige generaties.