"Als ik dit van tevoren had geweten was ik er nooit aan begonnen"

Deze maand mocht ik in een jury de eindpresentaties beoordelen van een kort leertraject over burgerplanvorming bij gebiedsontwikkeling, verzorgd door Landelijk Samenwerkingsverband Actieve bewoners (LSA) en KNHM. Als voorproefje van die leergang had ik op verzoek van hen een masterclass over dit thema verzorgd. Ik bedacht me dat het geen kwaad kan om nog een paar dingen daaruit breder te delen. 

Ik ga het hier niet hebben over een aantal basisnoties voor ieder initiatief (heldere en wervende boodschap, krachtenveldanalyse, netwerk opbouwen, haalbaar plan, financiering regelen, et cetera). Ik richt me op de vraag hoe je het ingewikkelde dansje met de systeemwereld van gemeentelijke planprocedures, grond- en vastgoedbeleid en gebiedsontwikkeling op een soepele manier kunt uitvoeren. En vooral hoe je niet verstrikt raakt wanneer het been dat zich aan wil passen aan die danspartner een andere kant op gaat dan het been dat beweegt op de maat van de eigen drijfveren en onbevangenheid. 

Hier komen mijn belangrijkste lessen, geschreven voor de initiatiefnemers, maar hopelijk doen de mensen die hen daarbij kunnen helpen er ook hun voordeel mee.

1- Laat je energie en onbevangenheid niet weglekken

Herken je deze verzuchting: ‘Als ik alles van te voren had geweten, was ik er nooit aan begonnen’? Dat roepen veel initiatiefnemers, hopelijk pas als ze voldoende ver in het oerwoud zijn doorgedrongen dat er hoop gloort. Zeker in de wereld van gebiedsontwikkeling is alles taai en duurt alles zo lang. De redding voor veel burgerinitiatieven is dat ze daar nog niet zo’n weet van hebben als ze aan het avontuur beginnen. Wanneer je  vervolgens jaren bezig bent met planprocessen, vergunningen, aanbestedingen, grondposities en lobbyen, dan is het vuur waarmee je ooit aan het initiatief begon soms nog maar een klein waakvlammetje. Je zult steeds meer te weten komen over hoe het werkt en alle tegenslagen daarin moeten incasseren.

Je houdt dat alleen maar vol door zuinig te zijn op de brandstof (ideaal, onbevangenheid, bezetenheid, lol, fijne mensen om je heen, waardering) die je in beweging houdt. Vergeet nooit dat de gunfactor waardoor mensen je willen helpen, gebaseerd is op de drijfveren waarmee het begon en op je vermogen anderen met dat optimisme te besmetten.

Wat wel spannend is: het is vaak een individu die het initiatief op gang brengt, maar het initiatief transformeert gaandeweg tot een collectiviteit waarin meerdere mensen drager zijn. Het groeimodel van de meeste burgerinitiatieven is ook meer ‘het verbreden van het collectief en het eigenaarschap’ en veel minder ‘ik als initiatiefnemer ga wat mooie dingen doen voor anderen’. Dat oogst over het algemeen waardering en een grote gunfactor (inclusiviteit! draagvlak! gemeenschap!). Het risico is wel dat je als bescheiden initiatief wordt afgerekend op doelen die je helemaal (nog) niet kunt waarmaken en de doelen van anderen zijn. Ook hier dus de waarschuwing: blijf trouw aan je eigen drijfveren en laat je niet verantwoordelijk maken voor de doelen van de overheid. En pas op dat je initiatief niet ingekapseld raakt in het overheidsbeleid.         

2- Laat je niet opsluiten in een hokje of doorsturen naar een ander loket

In de jury kregen we een discussie over de vraag wat nu eigenlijk een burgerinitiatief is. Volgens mij zit dat ergens tussen een sociaal ondernemer (‘ik ben uiteindelijk ondernemer, maar ik doe het niet voor het geld’), maatschappelijke belangengroep (‘wij claimen een plek voor onszelf en/of een specifieke maatschappelijk belang’) en buurtinitiatief (‘we willen zelf iets bijdragen aan/greep krijgen op de ontwikkeling van onze buurt’). In de wereld daartussen bevinden zich (zelfbenoemde) gebiedsmakelaars, communitybuilders, erfgoedbewakers, wooncollectieven, energiecoöperaties, aanjagers van de buurteconomie, placemakers, enzovoorts. Je vindt daarbij vooral initiatiefnemers die deze rollen vermengen. Want dat is kenmerkend voor burgerinitiatieven: er treedt een symbiose op tussen ondernemerschap, activisme en gemeenschapszin, en een symbiose tussen meerdere doelen en vormen van waardencreatie. Er wordt simultaan gebouwd aan economische vitaliteit, omgevingskwaliteit, leefbaarheid, sociale mobiliteit, duurzaamheid, gezondheid en samenlevingsopbouw, juist door die onderwerpen niet allemaal als aparte doelen af te vinken.

Dat verhoudt zich slecht tot de procedures, geldstromen en hokjes van de overheid. Burgerinitiatieven passen niet keurig in een sectorale indeling en zijn noch ‘gewoon’ ondernemer (ondernemersloket, aanbesteding, steun voor startups) noch ‘gewoon’ vrijwilliger (welzijnswerk, vrijwilligerscentrale, subsidie). Bij gebiedsontwikkeling zijn burgerinitiatieven daarom niet de voor de hand liggende partners met wie programma’s ontwikkeld worden en voor wie tenders worden uitgeschreven. Pas dus op dat de overheid (in haar onmacht om hiermee te dealen) probeert je in een categorie te vangen die geen recht doet aan die meervoudigheid. Kijk ook uit dat het ene deel van de overheid je probeert door te schuiven naar een ander loket (‘misschien kun je beter aankloppen bij het initiatievenfonds’).

Blijf daarentegen vooral benadrukken dat het juist je kracht is dat je de verkokerde wereld overstijgt. Je zult dan vaak zelf wel moeten shoppen tussen meerdere loketten en zelf bruggetjes moeten bouwen tussen verkavelde beleidsvelden, procedures en geldpotten. Feitelijk ben je heelmeester van een verscheurde overheid, die de natuurlijke samenhang der dingen is kwijtgeraakt door te veel te denken vanuit producten en sectoren.  

3- Neem de taal en logica van de systeemwereld niet zomaar over

Wat ik burgerinitiatieven, op zoek naar erkenning en gezag, vaak zie doen, is de taal en logica van de gemeente en de markt overnemen. Ze willen graag een degelijke businesscase maken, een nog mooier ‘integraal ruimtelijk ontwerp’ en nog betere draagvlakprocessen. Dat kan zin hebben om een plek onder de zon te verwerven, maar je loopt wel het risico dat je je unieke karakter verliest en steeds meer wordt gezien als een gewone marktpartij. 

Waar goede burgerinitiatieven juist in excelleren, is dat ze uitgaan van een rijker waardecreatiemodel dan een kale businesscase: economische en maatschappelijke waarde in één beweging realiseren, geleidelijke waardeontwikkeling, verbinden van ontwikkeling, beheer en gebruik, evenals het realiseren van een bijzondere combinatie van functies. Ten tweede denken en handelen burgerinitiatieven daarbij organisch. Ze proberen snel iets uit (en maken dus geen harde scheiding tussen planontwikkeling en uitvoering), bouwen voort op wat er al is, hergebruiken materialen, beginnen klein en veroorzaken keteneffecten. En ten derde weten burgerinitiatieven mensen te mobiliseren en daar een diepere filosofie onder te leggen (inclusiviteit, democratie, gemeenschapsvorming), in plaats van de klassieke draagvlakverwerving door meningen en wensen op te halen.

Als het goed is, fungeer je dan als katalysator voor een nieuw type (ik noem dat maatschappelijke) gebiedsontwikkeling dat steviger is gefundeerd op de samenleving en maatschappelijke waarden, en beter in staat is integraliteit en meervoudigheid te realiseren. Je moet als burgerinitiatief in staat zijn om deze uniciteit ten opzichte van markt en overheid in je verhaal en aanpak goed voor het voetlicht te brengen. Verlies je dus niet in ouderwetse modellen voor gebiedsontwikkeling. 

De overheid zou hier heel blij van moeten worden, maar hier wreekt zich ook de verkokering. Ambtenaren in de buurt- en wijkaanpak snappen dit vaak wel, maar helaas is daar in de wereld van het grote geld en de grote plannen te weinig oog voor. Burgerinitiatieven zullen dus zelf aan de bak moeten om die werelden dichter bij elkaar te brengen, bijvoorbeeld door ambtenaren uit beide hoeken met elkaar aan tafel te zetten. Het kan wellicht helpen om je op te werpen als drager van een gemeentelijk experiment met maatschappelijke gebiedsontwikkeling.  Zoek dus zelf naar wegen om de systeemwereld te infecteren met een nieuwe logica van gebiedsontwikkeling.

4- DE systeemwereld bestaat niet, spoor de tegenstrijdige spelregels op 

Die verkokering staat natuurlijk voor iets breders: het stikt bij gemeenten van tegenstrijdige instrumenten en procedures.  Veel gemeenten werken tegelijk aan flexibel omgaan met regels én het strakker handhaven, hebben gestandaardiseerde regels voor aanbesteding én de ‘right to challenge’ waarbij bewoners de gemeente daarop mogen uitdagen, hebben ambtenaren die je helpen om een pand te vinden én ambtenaren die gewoon commerciële vastgoedboeren zijn.

Van die tegenstrijdigheden kun je veel last krijgen, bijvoorbeeld als je denkt dat de gemeente je helpt maar er verderop in het proces toch een veto opduikt. Daar haak je snel op af. Maar je kunt die tegenstrijdigheden ook benutten. Wil je een lagere grondprijs, zoek dan naar gevallen waar gehaaide ontwikkelaars dat ook bedongen hebben. En als de gemeente een ‘right to challenge’ kent, kijk dan of je die kunt gebruiken om het beheer van publieke ruimte naar je toe te halen.  

Daarnaast moet je goed beseffen dat de toepassing van regels een wetten een kwestie is van interpretatie. In veel gevallen waar initiatiefnemers te horen krijgen dat iets niet kan of op een bepaalde manier moet, is het niet de regel zelf die dit bepaalt, maar komt dit voort uit de interpretatie ervan door de betreffende ambtenaar. Laat je dus nooit afschepen met de dooddoener dat iets nu eenmaal niet kan of juist moet volgens afgesproken regels. Vraag door: ‘waarom niet’, ‘zijn er ook uitzonderingen gemaakt’, ‘onder welke condities kan het wel’ of ‘wil je met mij de rek in de regels gaan zoeken’?

Een ambtenaar of professional die je goed gezind is, werkt hier zeker aan mee. En heb je last van halsstarrige ambtenaren die bovenop de regels zitten, kijk dan of je via ambtenaren die dichterbij je zitten (denk aan de participatiemedewerkers, buurtcoaches en wijkregisseurs), gemeenteraadsleden, de wethouder en/of publiciteit wat in beweging kan krijgen. Zonder zichtbaarheid en lobby red je het meestal niet.

5- Verlies je niet in de complexiteit van grond, vastgoed en planprocedures

Als er voor een burgerinitiatief iets intimiderends is aan gebiedsontwikkeling, dan is het de wondere wereld van tenderprocedures, gebiedsexploitaties, de grondprijzenbrief, vastgoedportefeuilles, residuele waardebepaling, ontwikkelrechten, anterieure overeenkomsten, de omgevingswet, regionale agenda’s, et cetera. Je voelt je al snel klein worden. Een stem in je hoofd zegt dat je eerst maar eens een paar jaar moet studeren voor je weer je vinger opsteekt. Zorg er daarom in ieder geval voor dat je recht om hier slimmer van te worden wordt erkend. Regel een budget voor deskundigheidsbevordering via cursussen of een eigen adviseur.

Het is een troost dat veel mensen met wie je te maken krijgt, hier óók niet alles van afweten. Menig ambtenaar en bestuurder wordt verrast door onvoorziene blokkades die opduiken in het woud van afspraken, spelregels en juridische spitsvondigheden, waardoor dingen toch anders lopen dan ze wilden. En andersom worden regels vaak genoeg keurig geplooid rond wensdenken: een ambtenaar of wethouder raakt verslingerd aan een idee en daar worden uiteindelijk alle visies, procedures en regels op aangepast - of waar nodig genegeerd. Dus ook hier geldt: blijf ‘domme’ vragen stellen en laat je niet overbluffen door mensen die je vertellen ‘hoe het nu eenmaal werkt’.

Veel gedoe komt ook gewoon voort uit het feit dat procedures en rechten zijn gebouwd rond het idee van marktwerkingbevordering. Dat heeft een speelveld opgeleverd waar burgerinitiatieven vaak het nakijken hebben op de gemeentelijke grond- en vastgoedbedrijven, grote marktpartijen en de semi-publieke sector (corporaties, welzijnsorganisatie, gezondheidszorg, et cetera). Je mag politici en ambtenaren er daarom op aanspreken dat het raar is dat ze een kwetsbaar burgerinitiatief op dezelfde manier behandelen als een gehaaide projectontwikkelaar of professionele organisatie. De spelregels die daarbij gelden komen immers voort uit een logica die de grote partijen bevoordelen, en die gaan er daarom altijd met de buit vandoor. Als het goed is, bereik je twee dingen door die logica niet zomaar te accepteren. 1: Er wordt naar jou toe maatwerk geleverd en waar nodig uitzonderingen op regels bedacht (de gunfactor) en 2: er wordt nagedacht over het aanpassen van spelregels waardoor niet ieder burgerinitiatief tegen dezelfde dingen aan blijft lopen. Maak die noodzaak tot systeemaanpassing ook zichtbaar in de manier waarop je over je dans communiceert met de systeemwereld. Verbind je daarnaast met anderen om de druk op die systeemwereld te verhogen.

6- Laat je niet in de wachtstand zetten

Ik zie drie soorten burgerinitiatief voor gebiedsontwikkeling: de autonomen (we willen gewoon grond/ruimte/een gebouw voor ons eigen plan), de gebiedspartners (laat ons meedoen in of meeliften op een groter proces) en de gebiedsmakelaars of gebiedscoöperaties (laat ons het geheel maar doen, wij zoeken er zelf de partners bij). Zeker voor die eerste twee geldt dat ze bij grotere gebiedsontwikkelingen door de gemeente en ontwikkelaars worden gezien als een bescheiden deelbelang waar ’we in de uitvoering van het plan wel ruimte voor zoeken’.  Ze zien je dan niet als partij die aan tafel hoort te zitten als de belangrijke vragen worden geformuleerd en keuzes worden gemaakt, noch als een belangrijke katalysator voor de verdere ontwikkeling van het gebied. 

Onder de indruk van het geweld van zo’n groot en complex proces, en gerustgesteld door de belofte dat je in een volgende fase echt aan bood kan komen, ben je al gauw geneigd je in die rol te schikken. Doe dat dus niet te snel, want voor je het weet ben je een afnemer van hun plan en mag je binnen strakke kaders van anderen en in een ouderwets ontwikkelmodel 'iets' doen. Meestal voelt dat niet goed en bedenk je pas achteraf ‘als ik eerder aan tafel had gezeten, had ik dit wellicht kunnen voorkomen.’

Wat dan helpt: blijven benadrukken dat je niet in de wachtstand wilt gaan en blijven uitleggen dat je een benadering meebrengt die consequenties moet hebben voor de gehele planontwikkeling. Wat daarbij vooral helpt, is de nodige brutaliteit en initiatiefrijkheid:  jezelf overal uitnodigen en ongevraagd met wat voorwerk voor het grote verhaal komen, zoals je programma van eisen, je visie op het proces of een spannend aanbod. Want dan kun je ook laten zien dat jouw bijdrage een ander type gebiedsproces, gebiedskwaliteit en maatschappelijke opbrengst oplevert.

7- Claim je aandeel in waardecreatie van een gebied of pand

De meest bekende en laagdrempelige manier om als burgerinitiatief een plek te verwerven in gebiedsontwikkeling, is in de vorm van tijdelijkheid. Tijdens de crisis hebben veel initiatieven ruimte gekregen om gedurende een korte periode iets te doen zonder toezegging voor een rol in de fase daarna. Veel van hen moesten daarna vertrekken, of zijn met steun van de gemeente naar een andere locatie verkast (zoals Tuin in de Stad in Groningen en het Wijkpaleis in Rotterdam). 

Veel initiatiefnemers uit die periode trekken de haren uit hun hoofd omdat ze geen afspraken hebben gemaakt over hoe de waarde die ze aan een gebied of pand in die tijdelijkheid hebben toegevoegd, terugvloeit naar henzelf en de buurt. Ook hadden ze achteraf afspraken willen maken over hoe initiatieven die zich bewezen hebben een speciale positie krijgen in de gebiedsontwikkeling. Het mooie initiatief Coehoorn Centraal in Arnhem is een van de weinige dat achteraf met succes bedongen heeft dat de tijdelijk status werd omgebogen naar een structurele. Ik wens tijdelijke burgerinitiatieven toe dat ze vanaf het begin worden behandeld als katalysator van iets groters, ze daarvan ook nog eens mogen profiteren, en niet zomaar verkast of beëindigd kunnen worden. 

Nog beter is het als je niet als tijdelijk initiatief behandeld wordt, en dat zelf ook niet wilt. Twee van de mooiste initiatieven die ik ken en actief steun zijn het verhalenhuis Belvedère in Rotterdam en het Hof van Cartesius in Utrecht. Zij hebben een duurzame en zelfstandige positie verworven door niet in te zetten op tijdelijk gebruik, hebben een degelijke financiële basis gelegd (ondersteund door respectievelijk een obligatiesysteem en crowdfunding), en een grote community verzameld. Inmiddels zijn zij zichtbaar als katalysator in de verdere gebiedsontwikkeling van respectievelijk Katendrecht in Rotterdam en het Werkspoorkwartier in Utrecht. 

Over die katalysator-functie moeten we het nog even hebben. Want een deel van het succes van deze twee mooie initiatieven zit er ook in dat ze gewoon zijn gegaan voor hun eigen initiatief. Pas na de realisering daarvan gingen zij zich wat meer verhouden tot bredere processen in de omgeving.  Dat is ook een les: vertil je niet aan te grote ambities, maar probeer eerst te zorgen dat je eigen initiatief staat en daarna je gezag in gebiedsontwikkeling stap voor stap te verwerven. Gaan de grote spelers vervolgens met jou als uithangbord in de gebiedsmarketing aan de haal, dan is het de tijd om die functie te verzilveren als toegangsbewijs tot de tafel waar de beslissingen vallen. Helaas moet je dan ook nog hard op de deur bonzen om die plek te krijgen. Laten we er daarom samen voor zorgen dat het volgende principe normaal wordt: wie burgerinitiatieven gebruikt als uithangbord voor een breder gebied en groter proces, moet hun ook een invloedrijke rol aan tafel gunnen.

Systemen hacken en vloeibaar maken

Als laatste de rode draad van bovenstaande adviezen: je komt als burgerinitiatief in gebiedsontwikkeling niet ver als je je te bescheiden en dankbaar opstelt. De kunst is mee te bewegen met de systeemwereld, zonder je te plooien naar de logica van klassieke gebiedsontwikkeling, gemeentelijke kokers en marktwerking. Je bijzondere identiteit als kataysator voor een ander type gebiedsontwikkeling (meervoudige waardecreatie, maatschappelijke waarden voorop, organisch, democratisering van het eigenaarschap van de leefomgeving) moet je juist uitspelen en in de etalage zetten.  

Wat je daarvoor moet doen, is die systeemwereld hacken - of, vriendelijker geformuleerd, systemen vloeibaar maken. Zoek en gebruik de tegenstrijdigheden, bewandel meerdere wegen, en bouw zelf bruggetjes tussen verkokerde systemen, begin als tijdelijk initiatief maar bouw aan een duurzame rol, buig de veto’s om naar mogelijkheden, kom ongevraagd met een ‘offer they can’t refuse’, en geef een flinke draai aan instrumenten als businesscases, gebiedsprogrammering en programma van eisen (over dat hacken en hoe je dat combineert met andere strategieën schreef ik eerder dit verhaal).

Voor ambtenaren en politici die dit verhaal met instemming lezen heb ik drie adviezen. 1: help initiatiefrijke burgers hun droom te verwezenlijken, 2: steek je nek uit door als openlijke bondgenoot op te treden daar waar het speelveld te ongelijkwaardig is, en 3: zorg dat er iets in de systemen verandert waardoor niet iedere initiatiefnemer tegen dezelfde blokkades oploopt. Het is immers in het geweld van de grote opgaven, het grote geld en complexe gebiedsprocessen moeilijk voor burgerinitiatieven om een plek onder de zon te vinden. Daar moet je dus wel wat meer voor doen dan ze een aai over de bol geven. En besef wel dat het hier om iets groters gaat dan welwillendheid naar initiatiefnemers. Een samenleving die een goede voedingsbodem kent voor burgerinitiatieven is een gelukkigere samenleving.

Cover: Verhalenhuis Belvédère (door Martine Damler-Mostert)