Als één overheid werken aan de fysieke leefomgeving: een complexe dans

Bekijk hier het seminar terug (tekst start onder de video)

PBL-directeur Hans Mommaas leidt met gespreksleider Ruben Maes het seminar in. Hij schetst vier clusters van complexe opgaven waar het Planbureau voor de Leefomgeving zich op richt: Klimaat en Energie, Voedsel, Landbouw en Natuur, Circulaire economie en Stad en Regio. Dit zijn opgaven die niet alleen vanuit Den Haag opgepakt kunnen worden en ook niet afzonderlijk van elkaar. De opgaven vragen ook om een regionale aanpak, omdat bijvoorbeeld Zeeland nu eenmaal anders is dan de Randstad.

De vier vraagstukken hebben van oudsher een samenhang. Het milieuvraagstuk heeft sinds het Akkoord van Parijs een vlucht genomen. Bij de discussie over die complexe opgaven komt ook vaak het vraagstuk naar voren hoe je de aanpak bestuurlijk inricht. Mommaas schetst dat probleemeigenaarschap belangrijk is. “Daarom moet je deze vraagstukken ook collectief maken en vermaatschappelijken – dure woorden, maar het komt er op neer: legt het bij de mensen zelf neer, anders haal je het niet”.

In het verleden werden oplossingen volgens Mommaas weleens ‘gedumpt’ bij de regio. Dat werkt niet. Het is belangrijk om regio’s deelgenoot te maken van het vraagstuk. Bij zulke complexe opgaven is het ook cruciaal om lerend te evalueren, dus om te reflecteren tijdens het werken aan de opgave, want dan is kennis ook eerder beschikbaar voor onderzoek. Mommaas: “Beleid en evaluatie moeten van oudsher strikt gescheiden zijn. Maar als je wacht tot een evaluatie is afgerond, ben je al gauw vier jaar verder en tast je in het duister.”

Sturing en beleidsvrijheid

Mommaas constateert dat er in de ‘verticale schakeling’ tussen regio en Rijk nog veel te winnen valt. “Als je op centraal niveau oppikt dat er zich een beleidstekort voordoet, kun je decentrale overheden beter informeren. Maar regio’s zeggen vaak tegelijkertijd ‘we regelen het hier wel’ en ‘we missen richtinggevende kaders’. Er is zowel behoefte aan sturing als beleidsvrijheid."

In die interbestuurlijke ‘dans’ zijn de danspartners elkaar nog aan het zoeken, constateert Mommaas. Hij hoopt dat het komende kabinet leert van de ervaringen die zijn opgedaan met interbestuurlijk werken en dat er beleid voor ontwikkeld wordt. Beleid en evaluatie moeten meer geïntegreerd worden en de productie van kennis moet collectief worden. Dat vraagt ook om regionale kennispartners voor nationale instituten als PBL: om kennis te delen met regio’s, maar ook om deze op te halen, bijvoorbeeld over de ervaringen met de Regionale Energie Strategie (RES) of de Woondeals.

De bevindingen van de deelsessies worden door de sessiebegeleiders gepresenteerd en besproken in een panel met daarin Maartje Schlebusch (concerndirecteur gemeente Ede), Bernard ter Haar (consultant ABDTopConsult en voorzitter studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen), Edward Stigter (gedeputeerde Klimaat en Energie provincie Noord-Holland) en Ingrid van de Vegte (directeur Fries Sociaal Planbureau).

Deelsessies

1: Sturing geven aan transities en maatschappelijke veranderingen

Bij transitieopgaven in de fysieke leefomgeving is de uitdaging om aan de ene kant ruimte te laten voor experimenteren en flexibiliteit, en aan de andere kant sturing te geven aan het proces zodat er voortgang wordt geboekt. Via beleid en onderzoek rondom aardgasvrije wijken en vitaal platteland gaan deelnemers in gesprek over de rol van overheden op verschillende bestuurslagen in transitieprocessen.

PBL-onderzoeker Emil Evenhuis geeft aan dat in zijn deelsessie Sturing geven aan transities en maatschappelijke veranderingen de voornaamste les was dat ‘sturing’ niet de juiste term is. Dat heeft te veel een ‘top-down-connotatie’. De deelnemers geven de voorkeur aan ‘gezamenlijk richting geven’. Dat leidde in de deelsessies tot verschillende beelden en metaforen voor interbestuurlijk en opgavegericht werken aan grote opgaven. Zoals een schip dat in de mist moet navigeren of een puzzel die gelegd wordt waarbij alle partijen een stukje in handen hebben. Maar vooral: de metafoor van een dans, waarbij het Rijk het ritme en tempo bepaalt en de daadwerkelijke dans plaatsvindt in de regio. “Het is geen één-op-één dans, maar een gezamenlijke dans, zoals een line dance’, licht Evenhuis toe.

Het regievraagstuk blijkt hierbij complex. Van de Vegte ziet vaak een tegenstelling in de regio: enerzijds wordt sturing niet geaccepteerd, anderzijds wordt er vaak geroepen om sturing en kaders. Ook hier geldt volgens Van de Vegte dat je vanuit de opgave moet kijken wie de leider is. Schlebusch geeft aan het zelfbewustzijn in de regio nog verder moet groeien, maar dat er tegelijkertijd een roep is om meer rijksbetrokkenheid vanuit de vakdepartementen zodat opgaven en instrumenten door alle overheden als gezamenlijk worden ervaren. Daarbij biedt de nieuwe Omgevingswet kansen om meer op integraliteit te sturen. Ter Haar geeft aan dat ‘hét Rijk’ niet kan sturen, omdat het veel te verzuild is. “Die verkokering hoor je vanuit de regio’s continu terug als knelpunt”.

Schlebusch denkt dat het helpt als er meer wordt samengewerkt ín de regio, dus vanuit rijksniveau, maar ook vanuit kennisinstellingen meer gebiedsgericht organiseren. Ze ziet de ‘vliegteams’ van de Woningbouwimpuls in de woningbouwopgave als een geslaagd voorbeeld. Stigter noemt de RES als een voorbeeld waarbij aan de voorkant duidelijk is wat de opgave is.

2: Leren organiseren en institutionaliseren

Lessen uitwisselen in rijk-regio-samenwerkingen helpt om het wiel niet steeds opnieuw uit te vinden en beter te worden in het interbestuurlijk samenwerken aan leefomgevingsopgaven. Maar de noodzaak om snel resultaten te boeken kan het leren in de weg staan. Vanuit beleid en onderzoek rondom de regiodeals en een circulaire economie bespreken deelnemers in deze sessie de leercultuur bij overheden en het inrichten van lerend en adaptief beleid.

PBL-onderzoeker Eva Kunseler koppelt terug uit haar deelsessie Leren organiseren en institutionaliseren. Die sessie leverde veel voorbeelden op van hoe het leren systematisch georganiseerd kan worden, maar de uitdaging blijkt: hoe benut je die ervaring vervolgens? Het ritme, om in de dansmetafoor te blijven, wordt wel heel erg bepaald door de politieke werkelijkheid. Om leren effectief te maken, zou de foutentolerantie in de verschillende volksvertegenwoordigingen ook vergroot moeten worden. Dus is het zaak dat niet alleen rijk en regio, maar ook de politiek betrokken wordt in het leren om het ritme meer gezamenlijk te bepalen.

Stigter beaamt dat het leervermogen van de politiek beduidend minder groot is dan dat van ambtelijke organisaties. Een groter reflectief vermogen is nodig maar ook lastig, gezien de zittingstermijn van vier jaar. Ter Haar onderstreept dat politiek-ambtelijke verhoudingen een rol spelen en dat de afstand tussen politiek en ambtenarij alleen maar groter is geworden. “De politiek draait op dit moment veel meer op incidenten dan op het maken van goede wetgeving.” Tegelijkertijd geeft hij mee: “Ga niet zichten wachten tot de politiek verandert. Vertel bij de start van een programma dat er fouten gemaakt zullen worden. Door politici meer in de ontwikkeling mee te nemen, creëer je een betere basis om door te kunnen pakken. Dat gebeurt nu te weinig.” Schlebusch vult aan: “Laat meer je kwetsbaarheid zien in stukken en vertel ook wat er niet goed gaat.” Van de Vegte benadrukt hoe lastig het is om kennis op de politieke  tafel te krijgen. Er wordt ook erg weinig meer gelezen. Dat maakt doeltreffende communicatie net zo belangrijk als onderzoek doen.

Kunseler geeft aan dat leren vraagt om kortetermijncycli. Het risico is dat je in ‘eerste orde loops’ blijft hangen: het verbeteren van beleid, waarbij de reflectie op strategisch niveau vergeten wordt. Om dit te borgen is meer verbinding nodig, niet alleen binnen een programma, maar ook tússen verschillende transitieopgaven. Volgens Ter Haar biedt het huidige adagium van ‘meer openheid’ kansen om als ambtenaren de kennis meer op tafel te leggen. De politiek kan daar dan ook minder makkelijk omheen en dat maakt de politiek, hoopt Ter Haar, ook bestuurlijker.

3: Rol, inrichting en organisatie van kennis in rijk-regio samenwerking

Samenwerken aan de leefomgeving betekent ook samenwerken aan een kennisbasis. De organisatie van kennis voor opgaven waarin rijk en regio samenwerken, wordt in deze sessie belicht vanuit de rol van monitoring en evaluatie bij de RES en het Natuurpact.

PBL-onderzoeker Arlette van den Berg ging in haar deelsessie Rol, inrichting en organisatie van kennis in rijk-regio samenwerking in op de organisatie van kennis in de verhouding tussen regio en rijk aan de hand van de stelling dat de afstemming veel beter kan. Er bleken al veel goede voorbeelden van een meer flexibele samenwerking, zoals de Lerende Evaluatie Natuurpact die bijdroeg aan een gezamenlijke taal. Die gemeenschappelijke taal is een grote uitdaging. Zo werd in de deelsessie door iemand van de provincie opgemerkt dat men daar vooral bezig is met verantwoorden en realiseren, terwijl op landelijk niveau de nadruk ligt op data en indicatoren. Daar zit nog een groot verschil. Van de Vegte geeft aan dat het naast taal ook erg aan cultuur en context ligt, en aan timing en urgentie. “Er zit veel verschil tussen gemeenten en Rijk in wat je op welk moment nodig hebt.”

Stigter geeft aan dat er weliswaar verantwoordelijkheden en middelen naar andere overheden zijn overgedragen, maar dat er onvoldoende aan is gedacht dat daar ook kennis en kennisinfrastructuur bij horen om die rol te kunnen waarmaken. De kennisbehoefte is bij gemeenten ook anders. Ter Haar oppert een Centrum voor Decentrale Kennis om decentrale kennis te borgen. Schlebusch wil liever geen nieuw instituut, maar het beter benutten van netwerken. Arlette van den Berg voegt toe dat dit wel vraagt om een zekere mate van standaardisering. “En die regie komt niet vanzelf.”

Bekijk het afsluitend panelgesprek (tekst gaat verder onder de video)

Wrap-up: karavaan en kampvuur

Mommaas is blij dat ook uit het panel het signaal kwam om vanuit de praktijk van de opgave samen te werken. Om nog maar een extra metafoor aan het arsenaal van de dag toe te voegen, zegt Mommaas: “Als je met z’n allen rond het kampvuur gaat zitten om structuren te bedenken, komt de karavaan tot stilstand. Pas als de karavaan in beweging is, leer je hoe je met elkaar omgaat.” Naast de roep om opgavegericht samenwerken, hoort Mommaas ook de oproep terug om de politiek daarin meer mee te nemen. “Zet de politiek aan de voorkant van de karavaan zodat deze deelgenoot van de opgave is.”

Mommaas constateert dat partijen vanuit de dynamiek van de opgave al in beweging komen, bijvoorbeeld in regio-, woon- en Citydeals, in de RES’en en programma’s als Aardgasvrije wijken. Deze goede initiatieven, waarschuwt hij, moeten niet doodbloeden maar vaart krijgen en in een volgend kabinet een nieuwe fase ingaan, waardoor je kunt gaan doorvertalen wat je nu geleerd hebt.

PBL-sectorhoofd Verstedelijking en Mobiliteit Femke Verwest constateert dat het seminar ook duidelijk maakt dat de opgave belangrijk is, maar dat die opgaven niet eendimensionaal maar integraal zijn. Je kunt leren door te spiegelen tussen natuur en energie, tussen woningmarkt en klimaatadaptatie, enzovoorts. Opgaven als stikstof of de coronacrisis zijn zo complex dat je als beleidsmaker een meervoudig sturingsrepertoire nodig hebt en als onderzoeker een meervoudig onderzoeksrepertoire. Dat probeert PBL nu ook te ontwikkelen.

Mommaas benadrukt dat het belangrijk is om ook op regionaal niveau de kennisinfrastructuur aan de orde te stellen en daar meer strategisch over na te denken. “Denk na over de opbouw van een kennisinfrastructuur en zoek waar die al bestaat meer de samenwerking." Hij schetst daarbij dat PBL niet in staat is alle kennisvragen die vanuit de 30 regio’s komen te beantwoorden. Er ligt daarom een opgave om de kennisstromen beter te stroomlijnen. "Wij zijn dan ook beschikbaar om met elkaar die kennisagenda op te stellen.”