Ambitie vs participatie: Utrecht Merwede zoekt naar balans

"Forward-thinking Utrecht builds car-free district for 12,000 people". Het is in maart van het afgelopen jaar de kop van een artikel in de Engelse krant The Guardian. Het verhaal heeft voor veel internationale lezers waarschijnlijk een zweem van sciencefiction om zich heen. "Cyclist first-city" Utrecht maakt ruimte voor 20.000 fietsen in de nieuwe wijk. Auto’s worden nog net niet als grote vijand bestempeld, maar het gebruik van andere opties wordt sterk aangemoedigd. Can this all be true?

Verkeerde keelgat

In Merwede, het middelste deel van de kanaalzone van 24 hectare, komen 1.800 parkeerplaatsen voor 6.000 huishoudens en worden deelauto’s de norm. Toch een eigen auto kopen? Dan is er de jaarlijkse verplichting een parkeerplaats aan de rand van de wijk te huren (of een goedkopere plek op afstand). Verwacht je als bewoner een pakketje? Dan wordt deze afgeleverd bij ‘hubs’ langs de randen van het gebied. Een zware koelkast besteld en geen zin om te tillen? Een light electric vehicle helpt jou het witgoed naar de voordeur te vervoeren. Het artikel karakteriseert het imago dat de wijk sinds de bekendmaking van de eerste plannen heeft: duurzaam, duurzaam en nog eens duurzaam. Op de vele artist impressions is groen met afstand de meest overheersende kleur. 

Toch schiet de nadere uitwerking bij sommige omwonenden in het verkeerde keelgat. Ze maken zich zorgen over de (negatieve) effecten die deze plannen kunnen hebben op de leefbaarheid van hun eigen buurt. Hoe ga je als gebiedsontwikkelaar om met dit soort spanningen terwijl je de woningnood in Utrecht met uiterst duurzame plannen wil verlichten?

Van nul tot nu

Om de situatie goed te begrijpen, gaan we terug de tijd in. Na eeuwen als landbouwgebied te hebben gefunctioneerd, zorgt de opening van het gelijknamige kanaal eind 19e eeuw voor de eerste ontwikkeling van Merwedekanaalzone, een gebied van in totaal 65 hectare. Er ontstaat een hoogwaardig industrieterrein, maar na de komst van het Amsterdam-Rijnkanaal in de jaren '50 verandert het gebied in een bedrijventerrein met kantoren en distributiecentra. Na jaren van bloei krijgt het gebied rond de eeuwwisseling met leegstand te maken. Ondanks de steeds grauwere uitstraling ziet de gemeente Utrecht toch kansen, met name voor het middelste deelgebied van de kanaalzone. Tijdelijke initiatieven inspireren de gemeente en laten de potentie van het gebied zien. Uiteindelijk ligt er in 2005 een eerste stedelijke visie voor het gebied. 

In de jaren daarop krijgt de visie concreter invulling en krijgen bewoners en ondernemers steeds meer inspraak. Ze worden uitgedaagd mee te denken over de herontwikkeling van Merwede. Zo ontstaat in 2012 het gebiedscollectief MeerMerwede. Diverse eigenaren, bewoners, bedrijven en de gemeente proberen met het actieprogramma ‘Samen stad maken’ de transformatie te versnellen en het imago van het gebied op te poetsen. Met een nieuwe economische crisis in het achterhoofd werkt het collectief vanuit een organische ontwikkelgedachte aan een ontwikkelperspectief met bijbehorende ambitie: compact, gezond en gelukkig.

Planmatig

Maar het aantal inwoners van Utrecht groeit in die jaren fors. De druk op de huizenmarkt wordt groter en groter en de binnenstedelijke Merwedekanaalzone is de ideale plek om wat druk van de ketel te halen. De keuze om hier stevig te verdichten wordt in 2016 dan ook verankerd in de Ruimtelijke Strategie Utrecht 2030. Merwede wordt aangewezen als één van de gebieden waar flink gebouwd moet worden. Met ruim een derde van de grond in bezit kan de gemeente hier ook flink in sturen. Samen met marktpartijen moet een leefbare stadswijk verrijzen, met een voor Utrecht ongekend hoge dichtheid. Minimaal 6.000, energie-efficiënte woningen in een groene, autoluwe omgeving met tal van voorzieningen. Een uitdaging.

Door die uitdaging is plot voor plot bouwen geen optie meer, stelt de gemeente in die jaren. Het wordt over de grenzen van het eigen grondgebied heen kijken om samen naar het beste plan voor de wijk te werken. “Wie wat waar bouwt, staat los van de precieze plek waar eigenaren grond hebben”, legt programmadirecteur Merwedekanaalzone Margo Meijer uit. Gemeente en marktpartijen werken samen het beste plan uit, en verdelen het te realiseren programma naar rato van hun grondbezit. Langzaamaan verandert de aanpak in Merwede hierdoor van organisch naar meer planmatig. Dat heeft invloed op het participatieproces. MeerMerwede ziet haar taak als volbracht en het Eigenarencollectief Merwede komt ervoor in de plaats. Nu de formele planvorming vordert, wordt het participatietraject van bewoners en ondernemers ook formeler. 

"Staat toch al vast"

Ondanks dat er tijdens het opstellen van de omgevingsvisie verschillende vormen van participatie plaatsvonden, rijst de vraag welke rol de raadpleging in het uiteindelijke ontwerp heeft gespeeld. Er is veel gedaan om de stad te betrekken bij de vraagstukken en thema’s rondom Merwede. Toch is een aantal bewoners van de Rivierenwijk, aan de andere kant van het kanaal, direct tegenover Merwede, ontevreden. 

Ze zijn bang voor parkeeroverlast vanwege het nieuwe mobiliteitsconcept. En leuk, die nieuwe bruggen die zorgen voor fiets- en wandelroutes, maar waarom door onze wijk? Ondanks verschillende klankbordgroepen en een continue informatievoorziening geven de bewoners meerdere malen aan niet tevreden te zijn met het participatietraject. "Het staat allemaal toch al vast", is de reactie die in krantenartikelen, interviews en analyses terugkomt.

Verschil

Hoe is deze onvrede toch ontstaan? Programmadirecteur Meijer is zelf ook zoekende, want de bewoners hebben immers op verschillende manieren hun mening over de plannen kunnen geven. Reflecterend: “Eerst kon men echt input geven en later werden de bijeenkomsten meer informerend. Maar samen het beste plan maken voor 6.000 woningen is niet niks. Juist door de samenhang van opgaven en het multifunctionele ruimtegebruik valt het plan als puzzelstukjes in elkaar. Grote wijzigingen zijn daardoor niet mogelijk zonder dat het plan óf financieel onhaalbaar wordt óf maatschappelijke ambities moet loslaten.” 

De ambitie van de gemeente om binnenstedelijk op een uiterst duurzame manier veel woningen voor uiteenlopende doelgroepen aan de stad toe te voegen staat op gespannen voet met de financiële haalbaarheid van het plan in Merwede. Het bouwprogramma (in jargon: het verdienvermogen) moet in verhouding blijven staan tot de kostbare ambities die de gemeente er met de andere eigenaren nastreeft. Een dergelijk kader is vrij rigide. 

Ellen van Bueren, hoogleraar Urban Development Management aan de TU Delft constateerde eerder op gebiedsonwikkeling.nu dat participatie dan kan verworden tot de legitimering van een besluit in plaats van co-creatie. “In de praktijk worden burgers vaak verzocht om creatief mee te denken binnen de door overheid of initiatiefnemer gestelde kaders. Zo worden bij het Omgevingsplan burgers, ondernemers en andere gebruikers van een gebied verzocht om met gemeenten en ontwikkelaars te onderhandelen over de invulling van het plan. Zelfs voor de zeer bekwame burger is het aanpoten in zo’n proces, want deze heeft doorgaans minder tijd, kennis en kunde dan professioneel betrokkenen.”

Kritische geluiden

De analyse van Van Bueren lijkt ook in het geval van Merwede op te gaan. Meijer beaamt dat het belang van de stad om in Merwede veel woningbouwambities te realiseren de participatie heeft bemoeilijkt. “De gemeente kijkt naar verschillende belangen. Niet alleen het oplossen van de woningdruk in Utrecht met betaalbare woningen en een leefbare wijk, maar ook naar de impact op de omliggende wijken.” Er wordt, zegt Meijer, gezocht naar de beste balans - en daarmee dus naar een compromis tussen de belangen. “Welke afweging uiteindelijk gemaakt wordt, is aan de politiek. Er wordt niet voorbijgegaan aan de belangen en meningen van de omwonenden. Het meenemen van de neveneffecten van onze plannen is zeker belangrijk, maar de vraag is hoe deze neveneffecten zich uiteindelijk gaan verhouden tot het grotere plaatje”, stelt Meijer. 

De vraag bij verschillende betrokkenen blijft dan ook staan: doen we de ontwikkeling van Merwede wel echt samen? “Daarover kun je van mening verschillen”, constateert Meijer. Als leerpunt voor zichzelf en voor vergelijkbare ontwikkeltrajecten noemt ze het verwachtingsmanagement en stellen van kaders voor het participatieproces. “Hier kunnen we over praten, daarover niet. Dat moet duidelijk zijn.” 

Het gesprek met de buurt zal de komende jaren niet stilvallen. Het zogeheten Merwede LAB gaat onder andere monitoren of de Rivierenwijk echt een doorgaande fietsroute wordt door de infrastructurele ingrepen. Tegelijkertijd wordt gekeken of een verbetering van de publieke ruimte in de wijk door de komst van de bruggen kan worden meegenomen. Zo tracht de gemeente de kritische geluiden die in het participatieproces zijn ontstaan serieus te nemen. In het voorjaar van 2021 velt de Utrechtse gemeenteraad het definitieve oordeel over de plannen.