Amerikaanse model is eigenlijk omgekeerd aan het Nederlandse

Deelsessie A Praktijkcongres 2017: Privaat gestuurde gebiedsontwikkeling

Privaat gestuurde gebiedsontwikkeling betekent niet dat de lokale overheid geen enkele rol speelt, koos Erwin Heurkens, universitair docent Gebiedsontwikkeling TU Delft, meteen voor de nuance. Als denkmodel voor de verschillende configuraties van private gebiedsontwikkeling presenteerde hij een schema, met als kanttekening dat de meeste cases ergens tussenin liggen:

Heurkens gaf enkele voorbeelden. Bristol Harbourside is een ontwikkelaar gestuurde ontwikkeling met een gemengde woon-werk functie, mede gefinancierd met een bijdrage uit een loterijfonds. Barangaroo South (Australië) is een belegger gestuurde ontwikkeling: een enorm woon-werkgebouw voorzien van een uitblinkende openbare ruimte. Het gebouw is waterneutraal via een duur onderwatersysteem uit de haven. Deze duurzaamheidsmaatregel loopt ver vooruit op de regelgeving. De ontwikkelaar-belegger nam deze beslissing op grond van het gegeven dat drinkwater schaarser wordt en het gebouw hiermee over 20 jaar zeker verkoopbaar zal zijn. 

Seattle South Lake Union is een bedrijf gestuurde ontwikkeling van het door maatschappelijk ondernemen gedreven Vulcan: een gemengd woon-winkelgebied dat hoog scoort in duurzaamheid. Franchise-ketenwinkels worden geweerd; tegenover het lagere rendement staat onderscheidendheid. Deze gebiedsontwikkeling wordt mede gefinancierd via het instrument up-zoning. Hierbij wordt de standaard toegestane bouwhoogte krap gesteld en is voor overschrijding een wijkgerichte ontwikkelingsbijdrage verschuldigd. 

New York High Line (een buiten gebruik gesteld luchtspoor, voorbeeld voor de Rotterdamse Hofbogen) is een oorspronkelijk particulier gestuurde herontwikkeling, later overgenomen door een ontwikkelaar. Voor de financiering is mede geput uit particuliere donaties en fondsen en een gemeentelijke subsidie. 

Om meer richting het Angelsaksische model te gaan, kan de overheid overwegen meer flexibiliteit in het bestemmingsplan te brengen en op sommige plekken privaat beheer van openbare ruimte mogelijk te maken. Ontwikkelende beleggers zijn het meest geschikt voor een leidende rol, indien ze ook duurzaamheid als strategie hebben.

Het Amerikaanse model
Het Amerikaanse model is eigenlijk omgekeerd aan het Nederlandse, stelde Theo Stauttener, partner Stadkwadraat. In de VS heeft de ontwikkelaar het recht om de publieke ruimte mee te ontwikkelen, in Nederland is dat soms (onder strikte voorwaarden) toegestaan. Maar lokale overheid begint in de VS wel een sterkere rol te spelen in gebiedsontwikkeling, met name bij herontwikkeling (re-zoning). Ook de invloed van burgers op de planvorming neemt toe (community based agreements), al heeft burgerparticipatie (nog) geen formele status. One Architects van Matthijs Bouw past de op bewonersparticipatie gerichte Nederlandse benadering toe in het ontwerp voor een ‘resilient’ kustlijn van Manhattan, onder het motto Engagement by Design. 

Wat Nederland van de VS kan leren is de grotere vrijheid die markpartijen krijgen om de openbare ruimte mee te ontwikkelen. Naar het Amerikaans model van een Business Improvement District (BID) zou de Nederlandse Bedrijven Investeringszone (BIZ) uitgebreid kunnen worden tot een Gebiedsontwikkeling Investeringszone (GIZ). 

Op vlak van lokale belasting is sprake van een flinke kloof, van verschillende systemen feitelijk. De property tax bedraagt in New York City – om maar een dure stad te noemen – bijna 13% over de assessed value (over 2017 vastgesteld op 45% marktwaarde) voor woongebouwen (groter dan drie wooneenheden). Voor kantoorgebouwen, winkels en hotels geldt een tarief van 10,5% assessed value (er zijn vier belastingklassen). In Nederland rekent de gemeente met het hoogste ozb-tarief 0,1443%. De forse property tax kan New York aanwenden als een hele krachtige financiële prikkel voor private gebiedsontwikkeling: Hudson Yards kreeg 20 jaar ozb-ontheffing. 

Nieuwe werkverdeling
Bij de woonontwikkeling Almere Duin had Amvest graag het artificiële duinlandschap zelf tot uitvoering gebracht. Juist omdat het zo’n cruciaal onderdeel was van het hele plan. Maar de buitenruimte zat niet in de tender. “Het ontwerp hebben wij aangeleverd, waar we overigens geen stuiver méér voor hebben gekregen. En dan hoop je dat het goed uitgevoerd wordt. Bij de gemeente moeten er tweehonderd radertjes in elkaar grijpen voor een goed resultaat.” 

In het algemeen zou je bij gemeenten een groter besef van een projectexploitatie wensen, zei Maarten Janssen. Het stapelen van beleidsdoelen is niet altijd realistisch. Marktpartijen op hun beurt moeten de grotere verantwoordelijkheid voor een gebied wel aankunnen, niet elke ontwikkelaar kan dat. Voor beleggers geldt dat ze vaak niet verder dan hun spreadsheet kijken. De combinatie ontwikkelaar-belegger is wel goed geëquipeerd voor gebiedsontwikkeling. 

Eindhoven heeft de herontwikkeling van de stationsomgeving via een tender in de markt gezet en daarbij gekozen voor een plan van Amvest. Eigenlijk gaat het om verticale gebiedsontwikkeling met 470 woningen, ateliers, een expo en winkels. Het is een voorbeeld van de nieuwe werkverdeling tussen overheid en private partijen, vindt Janssen. Daar hoort ook bij dat alleen al meedoen aan een tender een paar ton kost aan planvorming. 

Discussie
Gespreksleider Roger Kersten, partner Akro Consult, wees erop dat het systeem van aanbesteden vaak te beknellend is voor echt integrale ontwikkeling. Eindhoven heeft dan ook durf getoond om voor haar tender drie partijen te selecteren op basis van track records, stelde Janssen. Er was geen sprake van een stapeling van beleidsdoelen, maar van scherpe keuzes. Als het een brede tender was geweest, had Amvest waarschijnlijk niet het huidige plan ingediend, maar een minder ambitieus plan, leek hij te suggereren. 

In de VS stelt de gemeente doelen, maar dat zijn geen eisen, stelde Heurkens. Tenders in Nederland hebben inderdaad een strak geregisseerde uitkomst, maar dat kan ook in je voordeel werken, meende Michel van Rhee (Brink Management/Advies). Die 40 à 50 beleidsnota’s die een middelgrote gemeente op tafel legt, bevatten altijd strijdigheden. Een stevige wethouder maakt een keuze, maar die durf is nog niet breed aanwezig. Marktconsultatie door de gemeente als input voor de tender, is wel verstandig, zei Kersten. 

En dan het onderdeel participatie: kunnen marktpartijen daarmee overweg? Als een ‘prachtig project’ toch slecht valt in de omgeving? Co-creatie is in ieder geval het hoogste haalbare en zou een hamerstuk in de gemeenteraad moeten zijn, meende van Rhee.  

Heurkens en Stauttener opperden afzonderlijk dat er misschien meer ruimte komt voor private partijen om de publieke opgave op te pakken wanneer de gemeente het laat afweten (dingen wegbezuinigt). Kersten sprak van ‘luiheid’ bij private ontwikkelaars op dit vlak, omdat ze tot nu toe nauwelijks uitgedaagd zijn de openbare ruimte in de planvorming mee te nemen.

Download hier de presentaties (PDF):

• Erwin Heurkens
  
• Maarten Janssen
  
• Theo Stauttener