“Beleidsmakers, geef meer ruimte aan onzekerheid“

De planning van infrastructuur wordt meer en meer geconfronteerd met haar dynamische omgeving, waarin het samen oplossen van grote maatschappelijke opgaven steeds belangrijker wordt. Dit vraagt om en noodzaakt tot besluitvorming over infrastructuurprojecten (wegen, spoorwegen, waterwegen, energie, luchtvaart) in interactie met de omgeving. Wanneer samen met betrokkenen de opgaven in een gebied worden opgepakt en navenante belangen worden meegenomen, neemt de complexiteit van de besluitvorming toe, en daarmee ook onzekerheden. Voor beleidsmakers betekent dit een lastiger te beheersen proces, maar voor betrokkenen biedt het juist ruimte om hun ideeën en plannen in te brengen.

Omvangrijke projecten

In dit artikel gaan we in op de vraag hoe met toegenomen onzekerheden wordt omgegaan wanneer bij de planning van infrastructuur­ de interactie met de omgeving wordt opgezocht via gebieds­ontwikkeling. Hoe zorgen beleidsmakers voor een goede balans tussen het beheersbaar houden van de besluitvorming en het ruimte bieden aan hun omgeving?

Om die vragen te beantwoorden, hebben we het besluitvormingsproces van drie omvangrijke Overijsselse infrastructuur­­projecten (terugkijkend over een periode van 20 jaar) onderzocht: de herinrichting van de provinciale weg N340 tussen Zwolle en Ommen, de aanleg van een bypass van de IJssel bij Kampen (als onderdeel van het landelijke programma Ruimte voor de Rivier), en de herontwikkeling van vliegveld Twente.

Weinig ruimte

Bij deze infrastructuurprojecten gaat het om ‘gebiedsgerichte infrastructuurplannen', waarbij “expliciet aandacht is voor verbetering van de lokale gebieds­kwaliteit”. Het zijn projecten waarbij gebiedsontwikkeling wordt toegevoegd aan het infrastructuurplan, in tegenstelling tot een integrale gebiedsontwikkeling waarbij het gebied centraal staat en bereikbaarheid c.q. de aanleg van infrastructuur één van de opgaven is.

Analyse van het besluitvormingsproces van de drie projecten laat zien dat beleidsmakers het concept ‘gebiedsontwikkeling’ vooral gebruiken om onzekerheden snel en voortdurend te verkleinen. Ze bieden daardoor weinig ruimte aan betrokkenen en kiezen vooral voor beheersing en controle. Zo laten ze de filosofie van het concept gebieds­ontwikkeling – het samen met betrokkenen de opgaven in een gebied oppakken – feitelijk los.

Redenen en oorzaken

De neiging van beleidsmakers onzekerheden snel te verkleinen is een bekend fenomeen, ‘certainification’ genoemd. Onze studie bevestigt dit, maar laat ook zien dat beleidsmakers daardoor in de onderzochte projecten vaak het tegenovergestelde bereiken: onzekerheden worden juist groter, een ‘boemerang­effect’. Beleidsmakers hopen op een snel besluit, maar een sterke focus op ‘certainification’ resulteert juist in een problematisch en langdurig besluitvormings­proces.

Ons onderzoek geeft daarnaast dieper inzicht in de redenen voor het streven van beleidsmakers naar certainification via (onder andere) een gebieds­ontwikkeling, en daarmee in de oorzaken van de problemen die dat oplevert.

1: Intrinsieke motivatie ontbreekt

Ten eerste lijkt het beleidsmakers te ontbreken aan een intrinsieke motivatie voor een gebiedsontwikkeling. Ze gaan daar pas toe over als ze min of meer gedwongen worden. Zo worden de bypass en de luchthaven pas onderdeel van een gebiedsontwikkeling als blijkt dat voor dat plan alleen onvoldoende draagvlak is, en wordt ‘ondersteuning van de regionale gebieds­ontwikkeling’ bij de N340 een aanvullend doel op aandringen van de Commissie voor de milieueffectrapportage.

De keuze van beleidsmakers voor een gebiedsontwikkeling lijkt daarmee vooral ingegeven vanuit opportunisme en pragmatisme om snel onzekerheden te verkleinen. Zoals een geïnterviewde beleidsmakers het verwoordde: “Die gebieds­ontwikkelingen waren vooral voor de bühne, ze zijn achter de tekentafel van de provincie bedacht, en niet samen met partners”.

2: Enkel politiek draagvlak als doel

Ten tweede wordt de gebiedsontwikkeling niet zozeer gebruikt voor een open planproces, maar vooral voor het vergroten van het politiek draagvlak voor het infrastructuurplan: als ‘draagvlak­machine’, om in de politieke arena te komen tot een ‘package deal’.

Zo wordt de bypass van de IJssel bij Kampen via een gebiedsontwikkeling (‘IJsseldelta-Zuid’) gecombineerd met natuurontwikkeling en woningbouw, waarmee aan de wensen van respectievelijk het Rijk, de provincie Overijssel en de gemeente Kampen wordt voldaan. De focus van beleidsmakers ligt op het verkrijgen van draagvlak in de politieke arena, en minder op het meenemen van betrokkenen in het gebied.

3: Participatie binnen te strakke kaders

Beïnvloeding van de participatie is ons derde punt. Betrokkenen mogen via participatie meepraten over de invulling van het plan, en via coproductie lijkt sprake van participatie hoog op de participatie­ladder. Echter, in de onderzochte projecten vindt de participatie plaats binnen (te) strakke kaders.

Zo mogen inwoners uit het gebied van de bypass alleen wat ‘schuiven’ met de ligging van de bypass, en wordt een door omwonenden bedacht alternatief voor een luchthaven (‘De Twentse Basis’) niet meegenomen in de besluitvorming. De participatie lijkt gericht op het snel trechteren en tot een besluit komen (‘reaching consensus’) in plaats van het in kaart brengen en waar mogelijk rekening houden met wensen en ideeën van betrokkenen (‘mapping out diversity’). Deze gekaderde vorm van participatie leidt tot teleurstelling bij betrokkenen en draagt bij aan een blijvende strijd van een deel van hen tegen het voorgenomen plan.

4: Samenhang als oorzaak voor onzekerheid

Ten vierde laat onze studie zien dat waar beleidsmakers hopen via de gebiedsontwikkeling het draagvlak te vergroten en zo onzekerheden te verkleinen, tegenstanders gebruikmaken van de samenhang tussen planonderdelen om onzekerheden juist te vergroten (‘decertainification’). Dat wordt vooral zichtbaar bij de gebiedsontwikkeling met bypass. Tegenstanders van de woningbouw vechten de bevaarbaarheid van deze bypass aan, omdat ze weten dat hierdoor de geplande woningbouw minder aantrekkelijk wordt. In de media spreken ze dat openlijk uit: “Als het vaarverbod blijft, staat de komst van [de nieuwe woonwijk] Reeve op losse schroeven".

5: Besluitvorming verloopt moeizaam

Ons vijfde en laatste punt is het gevolg van de voorgaande vier bevindingen: moeizame besluitvorming. Beleidsmakers proberen door inzet van gebiedsontwikkeling via een ‘package deal’ een politieke meerderheid te krijgen, en richten zich daarbij vooral op de coalitiepartners. De studie laat zien dat coalitiediscipline niet voldoende is voor een gedragen besluit. Door een te sterke focus op de politieke arena en te strakke kaders bij de participatie, blijft het politiek-maatschappelijk onrustig.

Bij de bypass duurt het lang voordat de Tweede Kamer tot een definitief besluit komt voor de aanleg ervan, bij het vliegveld en de N340 worden eerder genomen besluiten later weer heroverwogen. Bij vraagstukken met veel onzekerheden (‘wicked problems’) is te snelle onzekerheids­­reductie niet verstandig, want dat leidt tot suboptimale besluiten die slechts ‘tijdelijk satisficing’ zijn.

Moeizaam en langdurig

Ons belangrijkste advies is dan ook: beleidsmakers, stap uit de reflex van onzekerheidsreductie! Geef ook wanneer een gebiedsontwikkeling voortkomt uit een infrastructuurplan ruimte aan onzekerheid, en daarmee aan de wensen en ideeën van betrokken. Sluit in het begin van het besluitvormingsproces niet te snel mogelijke alternatieven uit, ga niet te snel ‘trechteren’ in het streven naar een beheersbaar besluitvormings­proces. Snelle onzekerheidsreductie (‘certainification’) leidt namelijk vaak tot polarisatie, en uiteindelijk tot een moeizaam en langdurig besluitvormingsproces.