Beschermd maar in verval, hoe lokale overheden revitalisering van historische gebieden in gang zetten

Erfgoedbeschermingszones worden in heel Europa gebruikt als regelgevend instrument om ongewenste ontwikkeling in erfgoedgebieden te voorkomen en zo het erfgoed aldaar te beschermen. Deze zones bieden bescherming voor een gebied door een reeks regels en beperkingen op te leggen. Bij de ruimtelijke ontwikkeling van een gebied zorgt zonering ervoor dat in het planproces rekening wordt gehouden met de waarde van het erfgoed. Tegelijkertijd kennen deze plekken niet zelden uitdagingen die juist om nieuwe ontwikkeling vragen.

In dit artikel beschrijf ik twee voorbeelden die laten zien hoe samenwerking tussen lokale overheden, lokale partners en burgers kan bijdragen aan het fysieke en sociaaleconomische herstel van de historische omgeving, en bottom-up-activiteiten binnen lokale gemeenschappen kan stimuleren. Het Friese dorp Ee is een beschermd dorpsgezicht, de wijk ‘Old Sunderland’ in de Noord-Engelse stad Sunderland is een ‘conservation area’. Beide plekken, elk met hun eigen specifieke context en uniek gebouwd erfgoed, werden geconfronteerd met fysieke en sociaaleconomische achteruitgang. In beide gevallen hebben lokale autoriteiten met succes een samenwerkingsverband opgezet met de lokale gemeenschappen.

Van algemeen belang

Het Nederlandse instrument ‘beschermde stads- en dorpsgezichten’ (BSDG) beschermt die delen van de gebouwde omgeving die “van algemeen belang zijn vanwege hun schoonheid, onderlinge ruimtelijke of structurele samenhang, wetenschappelijke of cultuurhistorische waarde” (Monumentenwet, 1961). Elk ‘gezicht’ heeft zijn eigen bestemmingsplan, regels en soms ook een welstandsbeleid, vastgesteld door de gemeente. De Engelse ‘conservation areas’ zijn vergelijkbaar met het Nederlandse instrument, omdat ook zij bedoeld zijn om ‘gebieden van bijzonder architectonisch of historisch belang’ te behouden (The Civic Amenities Act, 1967). Net als in Nederland zijn de Engelse gemeenten verantwoordelijk voor het vaststellen van de regelgeving voor de bescherming en ontwikkeling in beschermde gebieden.

Historische beschermingszones kunnen bloeiende gebieden zijn met een goed onderhouden bebouwing, maar het kunnen ook plekken zijn die kampen met economische achteruitgang, verval van gebouwen en veroudering. De status van beschermd nationaal erfgoed betekent niet noodzakelijkerwijs dat er economische ontwikkeling is of actief onderhoud plaatsvindt. Deze gebieden worden net als andere geconfronteerd met complexe uitdagingen als voortgaande verstedelijking of juist bevolkingsafname, energietransitie, duurzaamheidseisen en de behoefte aan democratische participatie van de bewoners. De regels die zijn opgesteld om deze gebieden te beschermen, worden vaak als beperkend voor ontwikkeling ervaren. Ze leggen de nadruk op het behoud van de architectonische en stedelijke eenheid en eisen een grondige vergunningsprocedure. Daarom zijn er nieuwe methoden en instrumenten nodig om succesvol fysiek en sociaaleconomisch herstel van bedreigde historische gebieden te bewerkstelligen.

Noodzaak van participatie

De afgelopen jaren zijn talloze landen in Europa zich bewust geworden van de noodzaak om meer participatieve processen in hun beleid op te nemen. Recent heeft de Omgevingswet (2024) publieke participatie integraal onderdeel gemaakt van de planningsprocessen – en dat geldt net zo goed voor erfgoedbeschermingszones. In Groot-Brittannië is de situatie vergelijkbaar, aangezien het Engelse parlement ook de noodzaak erkent van een betere publieke betrokkenheid bij de planning en de integratie van meer participatieve praktijken voorziet.

De bescherming van erfgoedzones is traditioneel top-down geregeld op basis van de geïnstitutionaliseerde definitie van erfgoed. Dit lijkt echter niet langer voldoende om effectieve oplossingen te bieden voor de complexe uitdagingen waarmee deze historische gebieden worden geconfronteerd. Voor een succesvolle regeneratie van een historisch gebied is het essentieel om meerdere stakeholders te betrekken, van overheidsinstanties tot de lokale gemeenschap en particuliere bedrijven (Rojas, 2012). Daarom is het voor een samenwerkingsverband noodzakelijk om de kennis, middelen en vaardigheden van een verscheidenheid aan stakeholders te combineren.

Samenwerkingsverbanden die zijn opgezet voor een specifiek project van een bepaalde duur zijn over het algemeen zeer geschikt voor dergelijke complexe taken. Deze worden gekenmerkt door gedeelde verantwoordelijkheid, gezamenlijke probleemidentificatie en oplossingen en de combinatie van verschillende activiteiten en subprojecten in één kader. De vraag blijft echter hoe de samenwerking tussen de verschillende stakeholders geïnitieerd moet worden en hoe het proces van regeneratie op gang kan worden gebracht.

Top-down leidt tot bottom-up

Er zijn verschillende manieren om de regeneratie van een historisch gebied te starten. Een top-down benadering, geleid door de overheid, kan weliswaar zorgen voor een gedegen lange termijn-visie, maar mist al snel het inzicht in de lokale context en behoeften. Daarentegen hebben bottom-up initiatieven kennis van de sociale, culturele en economische nuances van hun omgeving en kunnen ze een stimulans zijn voor de lokale gemeenschap. Zij beschikken echter mogelijk niet over de middelen die nodig zijn voor een integrale regeneratie van het gebied.

De twee voorbeelden in dit onderzoek laten een samenwerkingsverband zien dat een top-down met een bottom-up-aanpak combineert. Hoewel beide case studies zich in een verschillende institutionele en sociaal-economische context afspelen, volgden beide samenwerkingsverbanden hetzelfde principe. Dit principe is gebaseerd op een top-down ondersteuning van bottom-up activiteiten, waarbij de impuls om de sociaaleconomische en fysieke achteruitgang van het lokale erfgoed aan te pakken van de lokale overheid komt.

Om de achteruitgang van een historisch gebied tegen te gaan, stelt de lokale overheid een programma op en creëert een kader voor samenwerking tussen de lokale gemeenschap, de lokale overheid en, waar nodig, externe adviesorganen. Kern van een dergelijk programma is het aanstellen van een team met leden uit de maatschappij – burgers en organisaties (Ngo’s, gemeenschapsgroepen, onderwijsinstellingen, ontwikkelaars, bedrijfseigenaren, et cetera.) – en deze in staat stellen beslissingen te nemen. Het team heeft de bevoegdheid om doelen voor het samenwerkingsverband te stellen, strategieën te bedenken en deze ook te implementeren. Met andere woorden, de top-down impuls in de vorm van het opzetten van een programma gaat over in verschillende bottom-up activiteiten die door het team worden ontworpen en uitgevoerd (zie afbeelding 1) – allemaal met de steun van de lokale overheid.

De bottom-up activiteiten kunnen verschillende vormen aannemen: renovatie van historische gebouwen, herstel van openbare ruimten, onderhoud, onderzoek naar de geschiedenis van het gebied, culturele evenementen, workshops en andere activiteiten. In beide gevallen raakten in de loop van het programma zelfs meer bewoners en organisaties betrokken, omdat ze geïnspireerd waren door het werk van het team. Dit proces stelt de lokale gemeenschap uiteindelijk in staat om beslissingen met betrekking tot hun omgeving te nemen en uit te voeren. Bovendien kan zo’n programma de lokale gemeenschap en de lokale overheid motiveren om deze inspanningen voort te zetten, ook nadat het programma is afgelopen.

Deze ‘synergetische’ benadering kan verschillende vormen aannemen, afhankelijk van de context van de plek in termen van geschiedenis, maatschappelijke structuur, stedelijke of landelijke bebouwing, economische situatie en geografie. Er is geen blauwdruk voor hoe een dergelijke benadering moet plaatsvinden, maar de volgende verhalen over regeneratieprogramma’s uit Nederland en Engeland geven twee voorbeelden van een dergelijke aanpak in zijn context. Ze laten het belang zien van een proactief lokaal bestuur en het positieve effect van een samenwerkingsinitiatief op de instandhouding en verdere ontwikkeling van erfgoedgebieden.

Friese burgers als besluitvormers

Ee is een Fries dorp met ongeveer 850 inwoners op korte afstand van Dokkum. Het dorp kan er niet alleen trots op zijn dat het de kortste naam van Nederland heeft, maar ook op zijn geschiedenis en architectuur. De kern van het dorp, daterend uit de 13e eeuw, werd in 1990 aangewezen als beschermd dorpsgezicht. In het centrum staat een kerk, waaromheen traditionele huizen in schilderachtige straatjes zijn gegroepeerd, wat bezoekers de ultieme ervaring geeft van een stap terug in de tijd. In 2012 had het dorp te maken met bevolkingskrimp en verwaarlozing van gebouwen binnen het beschermde dorpsgezicht. De voormalige gemeente Dongeradeel zette daarom een experiment op om deze situatie in Ee en in drie andere historische dorpen in de omgeving aan te pakken. Dit experiment ontwikkelde zich tot een Dorpsontwikkelingsmaatschappij (DOM), een samenwerkingsverband tussen de dorpen, de gemeente Dongeradeel en de Friese provincie. Kern van het samenwerkingsproject was het opzetten van een team van gemotiveerde bewoners in het dorp – een zogenaamd DOM-team – dat zou beslissen over de ingrepen in het dorp en de realisatie zou uitvoeren.

In het begin maakte het team een visieplan met de burgers van de Ee. Het plan bevatte doelen om de historische architectuur te herstellen en de cultuurhistorische waarden te beschermen en verder te ontwikkelen. De financiering was in eerste instantie gericht op particuliere gebouwen in de historische kern en stimuleerde veel bewoners om hun huizen te renoveren. Vervolgens werd ook een nieuw openbaar plein aangelegd. Daarnaast maakte het initiatief niet alleen de bescherming van de fysieke structuur van het gebied mogelijk, maar ook van immaterieel erfgoed in de vorm van verhalen en lokale geschiedenis. Dit blijkt uit het Waddentour-project, waarbij op verschillende plaatsen in het beschermd dorpsgezicht informatieborden zijn geplaatst om het bewustzijn over de geschiedenis van het dorp te vergroten. Een ander dergelijk project was ook de heropening en renovatie van het Vlasmuseum binnen de historische kern die er sinds 1978 staat en inherent behoort tot de identiteit van Ee en haar bewoners.

Actieve betrokkenheid

Het DOM-arrangement eindigde officieel in 2017. In 2019 fuseerde de voormalige gemeente Dongeradeel met andere gemeenten tot een nieuwe gemeente – Noardeast-Fryslân – waardoor het vertrouwde netwerk en de manieren van contact tussen het dorp en de gemeente veranderden. Desondanks is het dorp vastbesloten om de DOM-methode voort te zetten met betrekking tot andere dringende kwesties, zoals de energietransitie, die de afgelopen jaren opkomen als een uitdaging voor in Ee. In de loop der jaren heeft het dorp geleerd hoe ze hun leefomgeving kunnen verbeteren door actieve betrokkenheid, communicatie en co-creatieve processen. De dorpsbelang en de dorpsbewoners van Ee hebben ook nieuwe vaardigheden verworven op het gebied van projectfinanciering, subsidieaanvragen en de bijbehorende administratie. Over het algemeen meldden de respondenten dat de DOM een algemeen positief effect had op de sociale cohesie en collectieve besluitvorming in het dorp. Zo kon een kortlopend programma een langdurig effect hebben.

Van Friesland gaan we naar het Verenigd Koninkrijk. Sunderland is een stad in het noordoosten van Engeland, met ongeveer 350.000 inwoners ongeveer half zo groot als Amsterdam, en een rijke industriële geschiedenis op het gebied van scheepsbouw en steenkoolmijnbouw. De achteruitgang van deze industrieën in de 20e eeuw en de verhuizing van nieuwe industrieën buiten de stad, betekende een economische aderlating voor de oudere gebieden van Sunderland, wat werd weerspiegeld in de achteruitgang van veel van de beschermde gebouwen van de stad. Infrastructurele ingrepen na de Tweede Wereldoorlog zorgden er bovendien voor dat de historische kern van Sunderland geïsoleerd raakte en los kwam te staan van de rest van de stad, wat de sociaaleconomische problemen verergerde. Tegenwoordig is dit deel van Sunderland een van de armste delen van Engeland.

In contact met de gemeenschap

In een poging om een drietal erfgoedbeschermingszones in het oude deel van Sunderland te regenereren (‘Old Sunderland’, ‘Old Sunderland Riverside’ en ‘Sunniside’), diende de gemeenteraad een aanvraag in voor een programma van Historic England genaamd ‘Heritage Action Zone’ (HAZ). Dit programma richtte zich op het fysieke en sociaal-economische herstel van erfgoedbeschermingszones die gemarkeerd zijn als ‘in risk’. Het HAZ-programma in Sunderland liep tussen 2017 en 2022. De kern van het HAZ-programma was het creëren van een HAZ-team dat bestond uit de gemeenteraad van Sunderland en meerdere lokale organisaties die al actief waren in het gebied - zoals een preservation trust, een church conservation trust, een aantal culturele organisaties en verschillende onderwijsinstellingen. Individuele bewoners waren er in eerste instantie niet bij betrokken, maar genoemde organisaties hebben gedurende het programma op verschillende manieren contacten geknoopt met de lokale gemeenschap. Het HAZ-team heeft daarbij doelbewust voortgebouwd op eerder werk van de partners en lopende projecten.

Het team stelde een Delivery Plan op waarin ze een aantal lopende en nieuwe pilotprojecten definieerden binnen de drie erfgoedbeschermingszones – tezamen aangeduid als de zogenaamde ‘HAZ-zone’.

Het HAZ-programma zorgde voor renovatie en hergebruik van 13 gebouwen. Projecten waren bijvoorbeeld een kerk die is omgebouwd tot een cultureel centrum; een gerenoveerde 19e-eeuws warenhuis waar lokale bedrijven zich vestigden; en een gebouw uit 1840 dat - in samenwerking met een lokale onafhankelijke platenwinkel - gered werd van de sloop en een nieuwe functie kreeg als muziek- en kunstpodium. De ontwikkelaar van het laatstgenoemde gebouw werkte ook samen met een lokale onderwijsinstelling om de studenten praktische training in erfgoedconservering te geven.

Het HAZ-programma ondersteunde diepgaand onderzoek naar de geschiedenis van Sunderland, dat meer licht wierp op minder prominente delen van de geschiedenis – zoals de rol van quaker-vrouwen in de anti-slavernijbeweging in Sunderland vanaf de jaren 1790. Naarmate het programma vorderde, kon het HAZ samenwerken met een breder scala aan stakeholders, terwijl andere organisaties zich bij het HAZ aansloten. De renovatie van de monumentale gebouwen leidde tot kleinere ingrepen in het gebied, waarbij andere bedrijfseigenaren bijvoorbeeld hun winkelpui renoveerden.

Uitdagingen bepalen

Aangezien Sunderland een plaats is met meerdere problemen, kan de doelstelling van volledige regeneratie niet in slechts vijf jaar worden bereikt. HAZ vormde echter een belangrijke opstap naar een betere toekomst voor Sunderland. Het initiatief betekende vooral dat het netwerk van bestaande organisaties en burgerinitiatieven werd versterkt en bevorderde de samenwerking met de lokale overheid. Dat vergemakkelijkte nieuw gebruik van erfgoed. Tegenwoordig werken de organisaties nog steeds samen aan verschillende evenementen en versterken ze het sociale netwerk door hun culturele activiteiten. De projecten blijven bestaan en blijven mensen naar het gebied brengen. Zo ondersteunen ze voortdurend de economische ontwikkeling van historische Sunderland.

De vijf jaar durende inspanning hielp ook om vast te stellen welke andere uitdagingen in de toekomst moeten worden aangegaan – zoals ander erfgoed dat nog steeds in gevaar is, digitale infrastructuur, economische groei en integratie van het HAZ-gebied met een breder erfgoed-georiënteerd herstel in de stad. Na het einde van het programma organiseerde de gemeente een evenement voor de bewoners om mee te denken over een nieuw Management Plan voor het historische Sunderland. De gemeenteraad van Sunderland is nog steeds actief bezig om het erfgoed van Sunderland te vernieuwen. Dit jaar wordt een vernieuwingsproject afgerond waar de gemeente wederom met lokale gemeenschapsgroepen en bedrijven samenwerkt.

Deze voorbeelden laten zien wat er kan gebeuren op het moment dat de lokale overheid gemotiveerd is om de lokale gemeenschap te voorzien van een kader voor samenwerking, kennis, expertise en financiering. Dit kan zorgen voor de regeneratie van een gebied – zowel in termen van fysieke als sociaaleconomische aspecten. Om een sterk samenwerkingsverband te creëren en erin te slagen een gebied nieuw leven in te blazen, is het echter van cruciaal belang om te weten met wie de lokale overheid kan samenwerken. Erfgoedgerichte ontwikkelaars, erfgoed-ngo's, diverse maatschappelijke groepen, buurthuizen en buurtbewoners kunnen allemaal een rol spelen en het is belangrijk om hen hierbij te betrekken. Om bottom-up activiteiten te inspireren, is het eerst nodig om te weten wie de ‘bottom-up actoren’ zijn of kunnen zijn en hoe ze te bereiken. Erfgoed kan de transformatie van een gebied stimuleren, maar alleen het hebben van de erfgoedstatus is niet voldoende om een welvarende toekomst voor een historische omgeving te garanderen. De erfgoedstatus moet als het ware ‘geactiveerd’ worden door actieve samenwerking tussen de overheid en de lokale gemeenschap, die gezamenlijk werken aan de analyse en interpretatie van lokaal erfgoed en strategieën voor de ontwikkeling ervan.