Bestuurders en betekenisgeving bij publieke bouwprojecten

Bij publieke bouwprojecten is vaak sprake van negatieve beeldvorming, wat tot grote zorgen kan leiden bij de bestuurders (Bouwmans, 2009; Verheul, 2012). In onderzoek naar kostenoverschrijdingen en vertragingen bij grote bouwprojecten (o.a. Flyvbjerg, 2003) wordt uitgebreid aandacht besteed aan de inhoudelijke aspecten en instrumenten voor projectmanagement, zoals risicomanagement en goede besluitvormingsprocessen. Echter, de rol van de (politieke) eindverantwoordelijken is meestal onderbelicht. Vermoedelijk wordt hun invloed op het verloop van het project onderschat, met name wanneer het gaat om hun persoonlijke bijdrage in het geven van betekenis aan het project. 

Betekenisgeving 

Op basis van acht interviews met bestuurders van publieke organisaties, worden in dit artikel wetmatigheden geformuleerd die tot beter begrip kunnen leiden van het ontstaan en vooral het beïnvloeden van de betekenis van publieke bouwprojecten. In de gevoerde gesprekken kwamen bestuurlijke dilemma's ter sprake. Bestuurders beschreven persoonlijke interventies in processen van plan- en besluitvorming bij grote bouwprojecten zoals ministeries, cultuurgebouwen en universiteitsfaculteiten. 

De term ‘betekenisgeving’, zoals in dit artikel gehanteerd, is afkomstig uit wetenschappelijke literatuur over sensemaking. Gioia en Chittipeddi (1991) hebben in hun onderzoek naar organisatieveranderingstrajecten verschillende fasen onderscheiden waarin bestuurders begrip krijgen van de lopende processen (sensemaking) en daarnaast actief de manier waarop anderen de situatie begrijpen proberen te beïnvloeden (sensegiving). Betekenisgeving is daarmee een manier om invloed uit te oefenen in het proces, door middel van een breed scala aan sensegiving activiteiten (Maitlis, 2005). Betekenisgeving van een project is geen objectief gegeven. Het kan beter worden omschreven als een verzameling acties, met als doel de duiding van het project te beïnvloeden. Het idee dat ten grondslag ligt aan ons onderzoek is dat bestuurders in publieke bouwprojecten, op basis van hun begrip van de lopende processen, de manier waarop andere actoren het project begrijpen en duiden met doelbewuste activiteiten proberen te beïnvloeden. 

Bouw, beleid en beeldvorming 

Aan de geïnterviewde bestuurders is gevraagd om een crisissituatie van een project te beschrijven, waarna verder is ingegaan op de persoonlijke interventies die zij ondernamen ten tijde van de situatie. Bestuurders met een gelijke (formele) positie in het project, passen in de praktijk verschillende betekenisgevende activiteiten toe. Uit de praktijkvoorbeelden van de bestuurders zijn drie verschillende aspecten van betekenisgeving te onderscheiden, door ons ‘bouw’, ‘beleid’ en ‘beeldvorming’ genoemd. De onderstaande voorbeelden uit de gesprekken illustreren de verschillende aspecten in de genoemde volgorde. 

Het aspect ‘bouw’ heeft betrekking op de interventies die te maken hebben met de projectinhoud. Een van de geïnterviewden beschrijft zijn rol van ambtelijk opdrachtgever in eerste instantie als intermediair tussen partijen binnen de projectorganisatie. Hij beschrijft hoe zijn afdeling de eindgebruiker helpt bij het verzamelen en structureren van projectinhoudelijke informatie, zoals financiële informatie betreffende kosten en exploitatie. Die inhoudelijke component is belangrijk voor de betekenisgevende activiteit van ‘het elkaar laten begrijpen’: “Wij hebben nog weleens een discussie met een gebruiker van een gebouw die iets wil en die verder wil komen. Daar helpen wij in mee. (…) Wij zitten daar soms een beetje als mediator tussen om de partijen elkaar te laten begrijpen wat er nodig is.” 

Een tweede geïnterviewde, ook in een intermediaire rol, bevestigt dit ‘laten begrijpen wat er nodig is’. Vanuit zijn expertise lijkt de geïnterviewde een grote invloed uit te oefenen op de betekenisgeving aan een project: “Wat wij vooral doen is de opdrachtgevende kant faciliteren door te vragen ‘wat is je ambitie en wat zijn je beleidsmotieven?’. Maar dan heb je ook kennis en expertise over het gebouw nodig - qua techniek, wat is mogelijk, wat is onmogelijk.” Deze opdrachtgever maakt expliciet onderscheid in een vraag- ofwel beleidskant enerzijds en een aanbod- ofwel bouwkant anderzijds. Als betekenisgevende activiteiten noemt hij “workshops met heel veel typen functionarissen. De essentie is natuurlijk dat wij proberen die kikkertjes in de kruiwagen te krijgen, de neuzen dezelfde kant op te richten en de koers te bepalen.” Onder gestuurde begripsvorming wordt de projectinhoudelijke betekenis (bouw) verbonden aan de betekenis die het gebouw heeft voor de organisaties van opdrachtgever en eindgebruiker (beleid). 

Als derde aspect wordt ‘het beïnvloeden van de beeldvorming’ genoemd. Bij wijze van voorbeeld noemt een van de bestuurders die voorzitter is van een stuurgroep de beeldvorming in de Tweede Kamer: “De minister had in het kader van een bepaald beleid tegen de kamer gezegd: ‘ in april 2015 heb ik die nieuwbouw staan’. Echter, in de voorbereiding bleek dat niet haalbaar; door de Europese regelgeving werd het december. De minister had dus een politiek probleem. Nou dan heb je meteen de poppen aan het dansen. (…) Vervolgens hebben we een aantal opties uitgewerkt, waaruit de minister kon kiezen. Er is voor gekozen om de vertraging te melden en tevens aan te geven dat de bestaande tijdelijke huisvesting al voldeed aan het voorgenomen beleid.” Dit voorbeeld is interessant, omdat de beeldvorming van de betekenis van het project door deze interventie wordt gekanteld van 'het bouwen een nieuwe huisvesting’ naar 'het voldoen aan het voorgenomen beleid'. Het voorbeeld toont aan dat door het beïnvloeden van de beeldvorming, door die ‘los te zingen’ van het aspect nieuwbouw, de politieke druk van het project kon worden gehaald. 

Bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgeverschap 

De interviews laten zien dat in veel gevallen sprake is van een heel duidelijke - maar veelal impliciete - rolverdeling tussen ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever waar het gaat om het beïnvloeden van de betekenisgeving in en rond het project. De positie van ambtelijk opdrachtgever is veelal dienstbaar aan die van bestuurlijk opdrachtgever (wethouder of minister). De bestuurlijk opdrachtgever heeft de contacten met de media en is daarmee verantwoordelijk voor het creëren van de publieke betekenis door steeds opnieuw het ‘verhaal van het project’ (Verheul, 2012) te vertellen. Het is de rol van de ambtelijk opdrachtgever om de relevante informatie binnen het project volledig te beheersen en ervoor te zorgen dat het projectinhoudelijke verhaal en het publieke verhaal op elkaar blijven aansluiten. 

Soms verschilt het officiële verhaal van het project op onderdelen van de praktijk. Zo was in een bepaalde gemeente een stuk grond beschikbaar waarvan men vond dat er om stedenbouwkundige redenen iets bijzonders moest komen. Terwijl de officiële lezing was dat de invulling van de locatie “zowel qua ruimtelijk, als cultureel beleid heel duidelijk een bestuurlijke ambitie was”, vertelt de ambtelijk opdrachtgever dat deze beleidskeuze voornamelijk was gebaseerd op pragmatisme. Om de financiële sturing zoveel mogelijk zelf in de hand te houden vond hij dat er een cultuurgebouw moest komen, want dat werd honderd procent gefinancierd door de gemeente. Hij had bovendien een sterke voorkeur voor een bepaalde culturele instelling die al lang op zoek was naar nieuwe huisvesting. Uiteindelijk was het argument dat er een parkeergarage onder het gebouw zou komen doorslaggevend. Daardoor werd het een aantrekkelijke locatie voor het specifieke publiek van de culturele instelling dat voor het grootste deel van buiten de stad zou komen. 

“Er is een inhoudelijke dynamiek die volstrekt los staat van de politieke en netwerkdynamiek,” zegt een van de ambtelijk opdrachtgevers. Volgens hem ligt bij het beïnvloeden van de betekenis van bouwprojecten de nadruk op het onder controle houden van het publieke verhaal. Negatieve beeldvorming vormt een potentieel risico voor de bestuurlijk opdrachtgever. “Het gaat in essentie om het delen van informatie, want je wordt pas echt kwetsbaar als je niet deelt. Dan kan namelijk de wethouder verweten worden dat hij dingen heeft achtergehouden of te laat heeft gereageerd. Dat betekent ook dat problemen, zodra ze zich dreigen voor te doen, worden gedeeld met de wethouder. Desnoods is daarvoor midden in de nacht sms-verkeer nodig: ‘ dit speelt, let op’.” 

De rolverdeling tussen ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever is geen vaststaand gegeven, maar hangt samen met de competenties, de kennis en de interesses van de betreffende personen. Zij geven samen vorm aan het project. “De kern van de kwestie is dat je rol een integrale rol moet zijn. Je moet het bestuurlijk-politieke repertoire in ieder geval voldoende kennen om te zorgen dat dat deel van het orkest ook goed meespeelt. Daarnaast moet je ook je vak kennen en snappen hoe de ontwikkeling van zo’n gebouw werkt.” Al met al blijkt uit de gesprekken dat ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgevers de betekenisgeving van een publiek project niet alleen kunnen beïnvloeden en beheersen, maar ook dat zij het zien als één van hun belangrijkste functies. 

Beheersen van betekenisgeving 

Als het gaat over de beheersing van de betekenis van projecten, leren we van de bestuurders dat een project op hoofdlijnen consistent moet zijn, terwijl het ook moet beschikken over flexibiliteit. Consistentie is belangrijk omdat veel belanghebbenden niet constant het projectverloop kunnen volgen en snel sprake is van informatieachterstand. “Ik heb eens op een rij gezet”, zegt een ambtelijk opdrachtgever, “ in een soort warmteschema, wie in projecten nu wanneer de aandacht krijgt: de bouw, de ambtenarij of de politiek. Dan zie je dat in de allereerste fasen de politiek nog redelijk ver weg is, alleen heb je dan een aantal enthousiaste initiatiefnemers die iets brengen”. De betrokkenheid van de genoemde partijen “varieert in een heleboel stadia, en het is voor ons, zeker op de plek waar ik zit, de taak om de continue lijnen vast te houden, (…) om de basisvisie vast te houden.” Daarbij moet een ambtelijk opdrachtgever ervoor waken dat een project sneuvelt, doordat het gaandeweg door 'de politiek wordt leeggeplukt'. Dit vraagt dat je continu twee á drie jaar vooruit moet kijken om te zorgen dat het in de communicatie goed gaat, dat je organisatie erop is ingericht en dat de financiën ‘schoon’ blijven. 

Naast deze noodzakelijke koersvastheid, erkent hij dat een zekere wendbaarheid gevraagd wordt van publieke opdrachtgevers: “Ik geloof heel sterk dat een beetje chaos niet zo erg is om iets voor elkaar te krijgen, vooral in de beginfasen moet die flexibiliteit vrij groot zijn. Ik denk dat je over een groot project misschien wel 150 of 200 besluiten neemt. Je neemt nooit één besluit. Het is natuurlijk één groot besluit en daar komen alle dingen samen. Maar op weg daarnaartoe is het eigenlijk een continue opeenvolging van besluiten. Soms is dat met de bewoners van het gebied, soms is dat met de aannemers, soms is het officieel, soms is het ook niet officieel.” 

Vanwege de verantwoordelijkheid naar de samenleving blijkt het beheersen van de betekenisgeving met name in publieke projecten van cruciaal belang te zijn voor het succes van het project. “Je hebt eerst een verhaal, het zijn eerder vaak verhalen die bij elkaar komen. Dan moet je continu dat verhaal bijstellen naar de werkelijkheid van het project”. Volgens deze opdrachtgever moet het verhaal, wil je iets voor elkaar krijgen, een soort inherente logica hebben. Anders dreigt het project losgezongen te raken van de werkelijkheid. Dan klopt het verhaal niet meer, welhaast een garantie dat het fout gaat. Of, de werkelijkheid is dermate negatief dat het project niet meer te redden is en stopt of uitloopt op een teleurstelling. Het doel van betekenisgevende interventies is de manier waarop het project wordt geduid (sensemaking) te beïnvloeden op zo'n manier dat het project te rechtvaardigen wordt in de context van het publieke beleid van de opdrachtgevende overheid. 

Sleutelpositie opdrachtgevende bestuurders 

Het algemene beeld dat de overheid niet in staat is om grote bouwprojecten naar behoren uit te voeren is hardnekkig. Het hier beschreven onderzoek laat zien dat de eindverantwoordelijken, de bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgevers, in deze projecten een sleutelrol vervullen. Op drie onderling samenhangende aspecten – bouw, beleid en beeldvorming – kunnen zij invloed uitoefenen op de wijze waarop het project begrepen wordt: de betekenis van het project. Op welk aspect de bestuurder directe invloed uitoefent is geen vaststaand gegeven, maar hangt in hoge mate af van zijn of haar eigen rolopvatting. De beschikbare interventies zijn gericht op het genereren en beheersen van de betekenis; genereren door het organiseren van overleg en het nemen van besluiten, en beheersen door informatie te delen met belanghebbenden en door flexibel koers te houden, of in de woorden van respondenten: door te ‘laveren’ of ‘verend te besturen’. 

Bestuurders voelen zich verantwoordelijk voor het leggen van een overtuigende verbinding tussen de beleidsmatige uitgangspunten en de bouwgerelateerde activiteiten. In de netwerkdynamiek van de steeds complexer wordende overheidsorganisaties, met name bij de rijksoverheid, beschikken slechts enkele personen over de positie om deze verbindingen te onderkennen en te leggen. Verbinding van de aspecten ‘bouw’ en ‘beleid’ met de ‘beeldvorming’ vanuit een actieve positie vindt plaats bovenin de organisatie. Daar bevindt zich de actor met het primaat om de beeldvorming in expliciete zin te beïnvloeden, namelijk in de publieke besluitvorming en verantwoording, de media en in gesprek met burgers. Zijn of haar ogen en oren binnen de organisatie zijn de ambtelijk opdrachtgever. 

Niet verbazingwekkend is dat de term ‘vertrouwen’ in de gesprekken regelmatig wordt genoemd: als kenschets van de noodzakelijke relatie tussen bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever. Hoewel sommige van de geïnterviewde bestuurders als ambtelijk opdrachtgever de waarde onderkennen van storytelling als middel om publieke bouwprojecten stap voor stap in de richting van de juiste beeldvorming te bewegen, wordt ook de relativiteit hiervan onderkend. Enerzijds omdat een misstap zo is gemaakt, anderzijds omdat “uiteindelijk de financiële kant altijd de doorslag geeft”. In de beeldvorming bij het grote publiek zijn financiële argumenten wellicht de achilleshiel van ieder groot project. Tot slot zij opgemerkt dat betekenisgeving, ondanks de ongrijpbaarheid van het begrip, door de bestuurders wordt omarmd als een buitengewoon interessant en essentieel onderwerp van gesprek. De onderkenning van het belang ervan voor projecten beschouwen zij als een belangrijke stap op weg naar het bevorderen van goed publiek opdrachtgeverschap.