'Bestuurders: omarm afwegingsruimte'

‘De reflex om toch weer van alles dicht te regelen is groot, mede vanuit de angst om het ‘verkeerde’ besluit te nemen', stellen Omgevingswet-experts Ros en Jasperse in vakblad ROm. 

‘Lokale overheden kunnen blij zijn met de Omgevingswet omdat deze wet ervan uitgaat dat bepaalde activiteiten in de fysieke leefomgeving heel sterk afhankelijk zijn van de locaties waar ze plaatsvinden’, zegt Sarah Ros, die voorheen werkte voor de Gemeente Haarlem en tegenwoordig de G32, VNG en gemeenten adviseert over de implementatie van de Omgevingswet.

‘Als je decentralisatie serieus neemt, dan hoort daar onlosmakelijk meer bestuurlijke afwegingsruimte bij’, vult coördinator Omgevingswet bij het IPO Peter Jasperse aan. ‘Afwegingsruimte betekent in essentie de keuzevrijheid om niets te regelen of wel wat te regelen, afhankelijk van de kwaliteiten op een locatie die je wilt beschermen. In de wet zijn drie instrumenten voor die afweging heel belangrijk: het omgevingsplan, de programma’s en de maatwerkregels. Die zijn zo nieuw, dat de mogelijkheden die ze bieden nog onvoldoende worden begrepen.’

Maatwerk

Zo kan het lokaal bestuur met de nieuwe wetgeving strengere maatwerkregels vaststellen; aanvullend en aanscherpend op nationale regels en Europese richtlijnen. In het Besluit activiteiten leefomgeving bijvoorbeeld staan veel algemene regels, voor het telen van gewassen of omgaan met gewasbeschermingsmiddelen die bijdragen aan het bereiken van de doelen van de Kaderrichtlijn Water. Sarah Ros legt uit: ‘Als provincie, waterschap of gemeente kun je voor bepaalde locaties een specifieke maatwerkregel vaststellen met hetzelfde oogmerk, namelijk het verbeteren van ecologische kwaliteit van de wateren waarbij je strengere regels hanteert om de afvoer van voedingsstoffen via het water te verminderen.’

Het mag soms ook soepeler dan de aanvullende maatregelen, zolang ze niet in strijd zijn met de Europese regels, vertelt ze. ‘Zo kun je voor energie en zelfs externe veiligheid op sommige punten tijdelijk afwijken en strengere en soepelere regels hanteren.’ Hoe dan ook betekent afwegingsruimte dus niet dat ‘er helemaal geen regels meer zijn, en dat we van God los zijn’. Ros hoort deze veronderstelling nogal eens tijdens bijeenkomsten. ‘Vooral van mensen die het eng vinden om meer verantwoordelijkheid bij het lokale bestuur te leggen. Ik zeg dan: wees niet bang, bestuurlijke afwegingsruimte betekent een decentralisatie, maar niet dat er geen besluitvorming meer plaatsvindt.’ 

Instructieregels

Het gevaar bestaat vervolgens wel dat provincies en ook het Rijk de afwegingsruimte van gemeenten weer inperken door instructieregels voor de omgevingsplannen te stellen. Maar de wet verplicht tegelijk tot onderling overleg en afstemming. Zo hebben IPO, VNG en de Unie van Waterschappen met I&M afgesproken hoe de watertoets vorm zou kunnen krijgen als instructieregel in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Jasperse: ‘Aanvullend daarop zou je bijvoorbeeld kunnen denken aan een instructieregel van de provincie om met de trits vasthouden-bergen-afvoeren rekening te houden bij de evenwichtige toedeling van functies aan locaties: de wettelijke opdracht voor het omgevingsplan. Neem het Westland, met een enorm glasoppervlak, waar nagenoeg geen ruimte is om hemelwater op te vangen. Waarom zou je dat als provincie aan gemeenten niet kunnen opdragen in het kader van de klimaatadaptatie? Dan zit het in ieder geval in hun afwegingskader.’

De wetgever geeft wel aan om daar terughoudend mee te zijn, memoreert Ros. ‘Dat doen we ook’, zegt Jasperse. ‘We gaan echt geen honderden instructieregels opnemen. We moeten ervoor waken dat het Rijk dat ook niet doet. Op alle niveaus krijg je dus dezelfde afweging: maak je generieke of locatiespecifieke regels om bepaalde activiteiten mogelijk te maken en tegelijk kwaliteiten te beschermen, of doe je dat helemaal niet?’

Maatschappelijke opgaven

Wat het lokaal bestuur ter voorbereiding op de nieuwe wetgeving nu niet moet gaan doen, is alle regels onder het vergrootglas leggen en kijken waar de ruimte zit, waarschuwt Sarah Ros; dat is ondoenlijk volgens haar. ‘Ze kunnen veel beter vanuit de maatschappelijke opgave kijken met als centrale vragen: wat zijn de kernkwaliteiten die we willen beschermen in dit gebied, wat willen we bereiken en wat biedt de wet mij dan aan mogelijkheden?’

Ros zegt nadrukkelijk ‘maatschappelijke’ en niet ‘ruimtelijke’ opgaven. ‘Want de Omgevingswet gaat over veel meer dan alleen ruimtelijke kwesties. Het gaat om alle denkbare activiteiten in de fysieke leefomgeving.Die maatschappelijke opgaven worden beschreven in de omgevingsvisies van provincies en gemeenten. In het omgevingsplan hang je daar van alles aan, zoals bepaalde omgevingswaarden. In het programma schets je vervolgens de manier waarop je die ambities met die omgevingswaarden gaat bereiken. Ook daar zit weer afwegingsruimte in.’

Om die afwegingsruimte te benutten is participatie van burgers, ondernemers en maatschappelijke organisaties een harde noodzaak, en op onderdelen zelfs verplicht. ‘De overheid wordt in plaats van reactieve toetser een proactieve samenwerker’, is een van de slogans die Sarah Ros veelvuldig gebruikt. ‘Dat is een stuk ingewikkelder dan regeltjes handhaven. Je moet als bevoegd gezag voortdurend in gesprek met de samenleving. Hoe vroeger in het proces je dat doet, hoe beter.’ 

Dit item verscheen eerder op stadszaken.nl