Betaalbaar wonen vereist een ander woningmarktbeleid

Regelmatig wordt gepleit voor de hervorming van de woningmarkt. Toch blijft er sprake van een structureel tekort aan woningen en de betaalbaarheid van wonen staat nog steeds onder druk. Waarom is het woningmarktbeleid er nog niet in geslaagd om de betaalbaarheid van wonen te verbeteren - en hoe kan dit anders?

Polarisering

Op dit moment concentreert veel geld zich in de woningmarkt doordat vermogende mensen investeren in vastgoed als belegging en tegelijkertijd het woonbudget (het absolute bedrag in euro’s dat huishoudens aan het wonen kunnen uitgeven) is toegenomen.  Dit woonbudget neemt toe door inkomensstijgingen en lage hypotheekrentes, maar ook door beleid gericht op het verruimen van financieringsmogelijkheden voor koopwoningen (zoals het meetellen van een tweede inkomen en het verlagen van de overdrachtsbelasting van 6% naar 2%).

Huurders in de vrije sector zijn de afgelopen jaren echter de dupe van een complex woningmarktsysteem. De afgelopen jaren zijn namelijk met name huurders meer kwijt aan de woonlasten, blijkt uit CBS-gegevens over de totale woonlasten tussen 2012-2018. Dit komt door de sterk stijgende huren, omdat er meer vraag is dan aanbod en het aanbod zich traag aanpast. Kopers betalen ook meer voor een koopwoning, maar door de dalende rente stijgen de woonlasten niet zo hard.

Hierdoor neemt de polarisering op de woningmarkt toe. Mensen die profiteren van de toename van het woonbudget kunnen namelijk makkelijker een woning kopen dan groepen die dit voordeel niet ervaren. Deze laatste groep ervaart daardoor heftige concurrentie op de woningmarkt en grijpt vaak mis.

Optimale keuzes

Politiek is dit een urgent thema, gegeven de brede aandacht in de pers en de inzet op (goedbedoelde) maatregelen (zoals de woondeals) om de betaalbaarheid en toegankelijkheid op de woningmarkt te verbeteren. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om het voorschrijven van (gedeeltelijke) ontwikkelverhoudingen, de zelfbewoningsplicht en het afschaffen van de overdrachtsbelasting voor starters.

Vaak hebben deze maatregelen alleen averechtse, onbedoelde neveneffecten. Dat komt omdat op de woningmarkt jarenlang incrementeel maatregelen zijn genomen (lees: stapeling van beleidsmaatregel op beleidsmaatregel). Elk van deze maatregelen werkt verstorend op een deel van de woningmarkt. Zo leidt het voorschrijven van een verplicht aandeel sociale woningbouw tot prijsverhogingen in de huur en koop[1] en leidt de hypotheekrenteaftrek tot hogere woningprijzen in de volle breedte van de koopmarkt

Die verstoring heeft verstrekkende gevolgen. Een huishouden maakt bijvoorbeeld niet langer de optimale keuze voor een huis (lees: wat heeft het nodig?), maar laveert door de beschikbare keuzes op de woningmarkt. Zo zien we startende huishoudens die snel proberen te kopen omdat dit financieel het meest aantrekkelijk is, terwijl de levensfase en woonvoorkeuren wellicht beter aansluiten bij een huurwoning.

Verschillende overheden, in het bijzonder het Rijk en gemeenten, nemen in deze verstoorde markt maatregelen om symptomen van eerder gecreëerde verstoringen (en daaruit volgende suboptimale keuzes van actoren) te bestrijden. Het probleem is dat de bestrijding van de afzonderlijke symptomen leidt tot nieuwe verstoringen op een ander deel van de woningmarkt. Denk hierbij aan de zelfbewoningsplicht in een aantal gemeenten: deze is gericht op het vergroten van de betaalbaarheid op de koopmarkt, maar remt het toevoegen van nieuwe woningen aan de al krappe vrije huurmarkt.

Beleidsreflex

De stapeling van al deze maatregelen leidt tot een systeem onder hoge druk dat zeer complex is. Dit is het beste te illustreren aan de hand van een startend huishouden.

Veel startende huishoudens kiezen nu gelijk voor de koopmarkt. De woonlasten van een koopwoning zijn lager dan van vergelijkbare huurwoningen, zeker als de aflossing wordt gezien als een vorm van sparen (vermogensopbouw). Een deel van deze startende huishoudens had bij een kleiner verschil in woonlasten tussen koop en huur wellicht gekozen voor een huurwoning, omdat dit past bij de woonvoorkeuren van het huishouden. Nu kiest het - mits deze financieel haalbaar is - voor de financieel meest aantrekkelijke optie, en dat is in het huidige woningmarksysteem doorgaans een koopwoning. Het gevolg is extra vraag op de koopmarkt door deze huishoudens. Tegelijkertijd zien ook beleggers kansen. Zij kunnen - niet gehinderd door financiële haalbaarheid - een woning aankopen en met aantrekkelijk rendement verhuren aan huishoudens die zo'n woning niet kunnen financieren, maar het wel willen. Het gevolg is extra vraag op de koopmarkt door beleggers. De totale vraag op de koopmarkt neemt daarmee flink toe en de prijzen stijgen hard.

Belangrijk inzicht: de koopmarkt staat mede onder druk door een tekort op de huurmarkt en bijbehorende hoge huurprijzen. Potentiële huurder worden daarmee de koopmarkt op geduwd, wat de prijzen opdrijft. De beleidsreflex is vervolgens om beleggers te remmen, bijvoorbeeld door het instellen van een zelfbewoningsplicht. Dit adresseert het onderliggende probleem van het tekort op de huurmarkt alleen niet. Sterker nog, het smoort een potentiële oplossing - meer huurwoningen - juist in de kiem.  

Complexe totale som

De maatregelen die genomen worden door de verschillende overheden nemen onvoldoende in ogenschouw dat deelmarkten (zoals huur en koop) op de woningmarkt onderling verbonden zijn. Ingrijpen op de koopmarkt heeft namelijk gevolgen voor de huurmarkt, en omgekeerd. De diverse maatregelen leiden samen tot een markt die sterk gereguleerd is door een complex samenspel van beleid op verschillende schaalniveaus.

Dit totaal is voor actoren op de woningmarkt moeilijk te overzien. Het gevolg is dat bewoners, eigenaren, beleggers, beleidsmakers en ontwikkelaars voortdurend binnen hun eigen mogelijkheden en gezichtsveld handelen. Zij zoeken naar een optimale oplossing binnen het deel van het speelveld dat zij kunnen overzien en de op dat moment geldende regels. De totale som van dit handelen is complex.

Marktkrachten

Een systematische benadering van de woningmarkt door overheden is wenselijk, waarbij het Rijk de voortrekkersrol heeft. Hoe dit systeem er uiteindelijk precies uit komt te zien, is voor ons niet te overzien en ten dele een politiek vraagstuk. Wel kunnen we de aandachtspunten schetsen die aandacht verdienen in het ontwerp van dit systeem:

1. Integraal: met inbegrip van de onderlinge verbondenheid van de deelmarkten.
2. Eigendomsneutraal: beleid dat hetzelfde is voor huishoudens in een koop-, huur- of sociale huurwoning. Het grootste probleem is de ongelijke behandeling van de verschillende deelmarkten op de woningmarkt.
3. Scheiding van verantwoordelijkheden: helder kader welk beleid op welk schaalniveau gevoerd wordt.

Het is van belang om deze aandachtspunten te kennen, omdat hieraan nieuwe maatregelen kunnen worden getoetst. Een transitie naar een systematische benadering van de woningmarkt is een stapsgewijs proces. We kunnen niet verwachten dat het huidige woningmarktsysteem, dat decennialang is opgebouwd, op korte termijn rigoureus kan worden omgegooid.

Een systematische benadering behelst het beter bij elkaar brengen van vraag en aanbod. Aan de aanbodzijde lijkt de aanbeveling voor de hand te liggen: meer woningen ontwikkelen. Het reduceren van het tekort is namelijk de meest fundamentele oplossing om de betaalbaarheid te verbeteren, omdat door toename van het aanbod de concurrentie om woningen afneemt, en daarmee ook de prijsdruk. Om een hogere productie van woningen mogelijk te maken is het nodig om kritisch te kijken naar de mogelijkheden voor het verruimen van de fysieke ruimte en beleidsruimte voor ontwikkeling.

Op lokaal niveau is het van belang kritisch te kijken welke (aanvullende) eisen echt nodig zijn en welke eisen ontwikkeling enkel in de weg staan. Het gaat hier om parkeernormen, duurzaamheidseisen, maar ook instandhoudingsdoelstellingen (bijvoorbeeld minimaal 10 jaar gebruik van een woning als middeldure huurwoning) en het voorschrijven van minimale woonoppervlaktes.

Aandachtspunt daarbij is om goed na te gaan wat op nationaal niveau geregeld is (of zou moeten zijn). Een voorbeeld is duurzaamheid. De eisen hiervoor kunnen het beste op nationaal niveau worden vormgegeven. Ontwikkelende partijen kunnen dan op industriële schaal verduurzaming realiseren. Standaardisatie van oplossingen en leren van eerdere ontwikkelingen wordt dan bevorderd, en dat maakt de energietransitie voor iedereen goedkoper. 

Voor de lokale eisen zou een gemeente een afwegingskader met bepaalde bandbreedten kunnen hanteren. Het voordeel van een dergelijk afwegingskader is dat het meer flexibiliteit toelaat in de weg naar het bereiken van beleidsdoelen. Hiervoor is een dialoog tussen gemeente en markt nodig. Voor ontwikkelaars en beleggers geldt dat meer openheid van zaken in de aannamen onderliggend aan grond- en vastgoedexploitatie (zoals de discontovoet, grondslag voor algemene kosten, winst en risicovergoeding) laat zien waar het echt knelt in de businesscase. Het sluiten van een compromis vergt inzicht in en begrip voor elkaars belangen en de afwegingen die hieruit voortvloeien. Samen kunnen lokale overheden en marktpartijen dan de discussie voeren over die eisen en knelpunten om tot afgewogen besluiten te komen.

En op korte termijn…

Tegelijkertijd is ontwikkelen een traag proces. Het bieden van meer ontwikkelruimte is daarom enkel een langetermijnoplossing voor het verlagen van de prijsdruk. Op korte termijn zijn andere maatregelen nodig.

De betalingsproblematiek op de woningmarkt is geconcentreerd bij een aantal groepen huishoudens. De Rijksoverheid probeert dat op te lossen door beleid te koppelen aan het type woning: huurtoeslag voor een (sociale)huurwoning, hypotheekrenteaftrek bij een koopwoning en selectie aan de poort bij een sociale woning. Dit beleid is niet eigendomsneutraal en leidt ertoe dat mensen hun woonkeuzen in belangrijke mate baseren op financiële overwegingen.

Het woonbeleid zou daarom moeten gaan om het mogelijk maken van de meest passende woonvorm voor een huishouden, met daarbij de ideale match tussen de woonlasten en het inkomen van een huishouden. Concreet zou een jonge professional in een eenpersoonshuishouden in staat moeten zijn om een betaalbare en flexibele huurwoning te betrekken. Nu moet deze professional te duur huren of uitwijken naar de koopmarkt.

Wij pleiten er dan ook voor om huishoudens die dat nodig hebben te helpen met het betaalbaar maken van hun woning, ongeacht of dit een koop- of huurwoning is. De keuze tussen koop of huur moet gemaakt kunnen worden op andere gronden dan financiële overwegingen: namelijk de behoefte aan flexibiliteit en mobiliteit. Met een selectieve en eigendomsneutrale tegemoetkoming in de woonlasten (zoals ook geadviseerd door het RLI), kunnen deze huishoudens deze keus maken. Van belang is dat deze tegemoetkoming stapsgewijs lager wordt als het inkomen toeneemt, zodat het huishouden niet ‘vast’ komt te zitten in een woonvorm die als de tijd vordert niet langer past.

Ook kan gekeken worden naar andere vormen van financiering, zoals een huurverklaring. Want betaalt een huishouden jarenlang structureel de huur op tijd? Dan is dit huishouden wellicht prima in staat om een koopwoning te financieren. In dat geval is ook sprake van het stimuleren van de woonvorm die het beste past bij de woonvoorkeuren van het huishouden.

Ook op de huurmarkt zien wij oplossingen. In de vrijehuurmarkt is op sommige plekken sprake van een grote schaarste. Hier is het voor een verhuurder mogelijk om hoge rendementen te realiseren. Daarom kopen beleggers deze woningen op (overigens ook tegen hoge prijzen, waarmee het rendement naar beneden gaat). Maak daarom het rendement van deze beleggers inzichtelijk. Is dit rendement excessief, werk dan aan wetgeving om hiervan een deel af te romen via belasting. Deze belasting kan gebruikt worden om de woonlasten van kwetsbare huishoudens te dempen. En is er geen sprake (meer) van excessief rendement? Laat dan ook de belasting los. Zo bewegen markt en beleid met elkaar mee en delen we de lasten van de zorg voor de meest kwetsbare huishoudens.

Conclusie

De woningmarkt is door decennia van incrementele maatregelen en institutionalisering verworden tot een complex, sterk gereguleerd systeem waarin aanvullende maatregelen vaak contraproductieve uitkomsten hebben. We pleiten daarom voor een systematische benadering, met beleid gericht op de financiële positie en voorkeuren van huishoudens (in plaats van op woningen) en met meer ruimte om bij marktwerking aan te sluiten. Wij zijn ervan overtuigd dat als het woningmarktbeleid anders wordt ingericht, de betaalbaarheid op langere termijn verbetert. Dat is een proces van een lange adem en vergt daarom een stip aan de horizon.

Aanbevelingen

• Voer een eigendomsneutraal woningmarktbeleid
• Creëer een scherpere taakverdeling tussen nationaal (betaalbaarheid),   regionaal (programmering) en lokaal beleid (ruimtelijke inpassing en   maatschappelijke doelstellingen)
• Geef ruimte aan corporaties, ontwikkelaars en beleggers om producten  te ontwikkelen waar de markt behoefte aan heeft
• Subsidieer de woonlasten (niet de eigendomsvorm) voor huishoudens met een beperkte beurs buiten de sociale sector, zodat zij toegang hebben tot marktconforme woningen
• Behoud de sociale sector voor de meest kwetsbare huishoudens
• Geef meer transparantie in businesscases, knelpunten en rendementen
• Room in specifieke gevallen op de beleggingsmarkt excessieve winsten tijdelijk af 

Cover: Wikimedia Commons

[1] Zie Hagendoorn, K.D. (2020) Wie betaalt de rekening? Onderzoek naar de effecten van een verplicht aandeel sociaal bij nieuwbouw, Masterscriptie Master City Developer.