Binnenstedelijk bouwen levert tekort op van € 16.000 per woning

In opdracht van de provincie Noord-Holland heeft het EIB samen met Decisio onderzocht wat het verschil is in kosten en opbrengsten op woningbouwlocaties die binnen bestaand bebouwd gebied worden ontwikkeld en woningbouw op uitleggebieden. Hiertoe is een database aangelegd van 48 recente woningbouwprojecten uit Noord-Holland. In de database is 33% van de woningen in de vigerende harde plancapaciteit in de provincie opgenomen. Alle kosten en opbrengsten die gemoeid zijn met gebiedsontwikkeling (van vastgoedontwikkeling tot infrastructurele investeringen) slaan uiteindelijk neer in de grondexploitatie en het saldo hiervan, gezuiverd voor subsidies, vormt de uiteindelijke winst of het verlies van degene die de grondexploitatie drijft. In de meeste gevallen is dat de gemeente, die een eventueel negatief resultaat van een woningbouwproject in mindering brengt op positieve resultaten van andere projecten, of ten koste laat gaan van andere posten op de gemeentebegroting, dan wel in mindering brengt op reserves.

Verschillen in grondexploitaties tussen binnenstedelijke locaties en uitleggebieden in Noord-Holland, prijspeil 2013, €/per woning (klik voor de volledige tabel)

Spreiding rond gemiddelde

Tussen de verschillende woningbouwprojecten doen zich grote verschillen voor. Van de 29 binnenstedelijke exploitaties in de database hebben er 11 een positief gezuiverd saldo. Het gaat hier overwegend om kleine locaties met een maximum van 200 woningen. Als percentage van het totaal aantal woningen op binnenstedelijke locaties gaat het om 15% dat een positief saldo heeft. Onder deze deelselectie bevinden zich exploitaties met als voormalig gebruik zeer diverse functies, waaronder sportvelden, boerderijen en scholen. Dit betekent niet dat herontwikkeling van dit type functie altijd een positief grondexploitatieresultaat heeft. Exploitaties met een positief gezuiverd saldo kenmerken zich gemiddeld door lagere kosten voor met name verwerving, sloop en sanering en hogere grondopbrengsten uit woningbouw.
Van de binnenstedelijke locaties in de database bestaat 28% uit voormalige bedrijventerreinen en fabrieken. Op deze locaties zijn de directe kosten aanmerkelijk hoger, onder andere door hoge saneringskosten. De kosten op dit type locaties liggen dan ook ruim 40% hoger dan gemiddeld op locaties binnen bestaand bebouwd gebied, waardoor het tekort gemiddeld uitkomt op ruim € 27.000 per woning op dit type locaties. Van de woningen op binnenstedelijke locaties heeft 7% een tekort van meer dan € 40.000 per woning.
De meeste uitleggebieden hebben een gezuiverd grondexploitatiesaldo tussen € 0 en € 10.000. Ruim 12% van de woningen op uitleglocaties heeft een positief saldo van meer dan € 20.000 per woning. Een kwart van de woningen op uitleglocaties heeft een negatief exploitatiesaldo, waar- van de meeste dicht bij nul. Zeer grote negatieve saldi op uitleglocaties komen nauwelijks voor.

Nadere analyse van de verschillen: resultaten per vierkante meter en de rol van subsidies

Uit tabel 1 blijkt dat de kosten voor verwerving, sloop en sanering, alsmede de plankosten (ambtelijke voorbereidingskosten) hoger zijn op binnenstedelijke locaties dan op uitleggebieden. Op uitleglocaties zijn de kosten voor bouw- en woonrijp maken, waaronder voor bovenwijkse infrastructuur, hoger dan binnenstedelijk. De opbrengsten op uitleggebieden zijn ook hoger, in euro per woning. Dit komt omdat er op deze locaties sprake is van grotere woningen.
Ten behoeve van een nadere analyse van de verschillen zijn de kosten en opbrengsten ook per vierkante meter uitgeefbaar terrein in kaart gebracht, dat wil zeggen, de grond die uiteindelijk wordt verkocht aan de finale afnemer, de eigenaar-bewoner dan wel de belegger of woningcorporatie. De totale kosten bedragen op binnenstedelijke locaties € 640 per m2 uitgeefbare grond. Dit is bijna 2½ keer zoveel als op uitleglocaties. De opbrengsten liggen binnenstedelijk met € 480 per m2 uitgeefbare grond weliswaar hoger dan op uitleggebieden (€ 295), maar dit verschil is onvoldoende om het verschil in kosten goed te maken. Ook in vierkante meter uitgeefbare grond blijft de conclusie dus dat binnenstedelijke locaties gemiddeld een tekort kennen en uit- leggebieden een overschot, maar de onderliggende kostenstructuur in euro per vierkante meter uitgeefbare grond is wel anders dan in euro per woning. Dit komt doordat binnenstedelijk in hogere dichtheden wordt gebouwd. Doordat dit kleinere woningen betreft, zijn de opbrengsten per woning gemiddeld lager op binnenstedelijke locaties. De kosten zijn echter binnenstedelijk niet lager in euro per woning: er hoeft weliswaar per woning minder vierkante meter ontwik- keld te worden, maar de kosten voor locatieontwikkeling per vierkante meter zijn beduidend hoger.
Het negatieve gezuiverd exploitatiesaldo op binnenstedelijke locaties wordt voor 62% aangevuld door subsidies van andere overheden, met name het Rijk en voor een klein deel door de provin- cie. Het resterende deel van het tekort wordt gefinancierd door degene die de grondexploitatie drijft, meestal de gemeente. Voor uitleglocaties worden nauwelijks subsidies verstrekt door andere overheden.
Naast deze expliciete subsidies, zijn er ook nog impliciete subsidies: bijdragen aan andere beleidsdoelen vanuit de grondexploitatie, doordat niet de volledige opbrengsten worden gerealiseerd die zonder deze beleidsdoelen mogelijk waren geweest. Het gaat dan bijvoorbeeld om de realisatie van sociale huurwoningen of parkeervoorzieningen in ondergrondse garages. Uit een nadere analyse blijkt dat het verschil in exploitatiesaldo tussen binnenstedelijke locaties en uitleggebieden niet wordt verklaard door deze impliciete bijdragen voor andere beleidsdoelen. Deze drukken in vergelijkbare mate op het exploitatiesaldo op beide type locaties.

Beleidsimplicaties

Een keuze voor binnenstedelijk bouwen betekent bij de huidige wet- en regelgeving per saldo gemiddeld hogere directe kosten voor locatieontwikkeling voor woningbouw. Het aantal woning- bouwprojecten met een positief saldo is binnenstedelijk beperkt en het gaat met name om de kleinere projecten. Naast deze financiële afweging kunnen andere afwegingen een rol spelen. Zo wordt een deel van de hogere kosten van binnenstedelijk bouwen veroorzaakt door de saneringsopgave van oude fabrieksterreinen, met een positief uitstralingseffect op de omliggen- de bebouwing. Op uitleglocaties kan het verdwijnen van groen een rol spelen. Dergelijke niet- geprijsde maatschappelijke effecten vormden geen onderdeel van dit onderzoek, alsmede nadere optimalisatiemogelijkheden om de kosten te drukken en de opbrengsten te vergroten. Een deel van de tekorten op binnenstedelijke locaties wordt in de vigerende grondexploitaties gedekt door subsidies van de rijksoverheid (met name ISV) en in mindere mate van de provincies. Het aandeel van de totale kosten dat voor rekening komt van gemeenten zal dus met het wegvallen van de rijkssubsidies in de toekomst oplopen. Bij een vergelijking met een eerder EIB-onderzoek naar grondexploitaties in Nederland1 valt op dat verschillen in gezuiverd exploitatiesaldo tussen grondexploitaties en uitleggebieden van dezelfde orde van grootte zijn. Dit geldt ook voor de onderliggende kostenstructuur. De verschillen die er zijn tussen verschillende onderzoeken kunnen zowel te maken hebben met een andere prijspeildatum (2013 ten opzichte van 2007) als met toevallige samenstellingseffecten binnen de database.

Download het rapport (pdf)