Onderzoek Binnenstedelijk verdichten is al complex, maar het wordt nog moeilijker als er tegelijkertijd maatschappelijke meerwaarde moet ontstaan. Toch kan het. Planoloog Ramon Rodrigo onderzocht negen cases waar het wél lukt en ontrafelt de succesfactoren.
Juridische, contractuele en financiële uitdagingen voeren in stedelijke gebiedsontwikkelingen al snel de boventoon. De maatschappelijke waarden dreigen daardoor al snel naar de achtergrond te verdwijnen of zelfs compleet vermalen te worden. Tegelijkertijd nemen de maatschappelijke ambities voor binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen de afgelopen tijd juist fors toe: het moet inclusief (voor mens en natuur), duurzaam, gezond, vitaal en graag ook nog eens betaalbaar.
Nu we binnen de verstedelijkingsopgave de focus hebben gelegd op binnenstedelijke verdichting rijst dan de vraag: hoe kunnen we in deze gebieden effectief sturen op maatschappelijke meerwaarde? Eenvoudig is dat niet. Deze gebieden hebben veel kenmerken die het realiseren van maatschappelijke meerwaarde complex maken. Denk bijvoorbeeld aan versnipperd grondbezit, uiteenlopende investeringscycli, hoge ontwikkelkosten en een terughoudende publieke rol. Hoe kunnen gemeenten en marktpartijen dan toch effectief sturen op het realiseren van bredere maatschappelijke ambities in deze binnenstedelijke ontwikkelingen? Onderzoek wijst uit dat dit wel degelijk mogelijk is.
Begripsbepaling
Wat verstaan we eigenlijk onder dat mooie begrip ‘maatschappelijke meerwaarde’? Welnu: het totaal aan sociale, economische en fysieke positieve opbrengsten voor de samenleving die binnen een gebiedsontwikkeling worden verkregen. Het College van Rijksadviseurs heeft in 2020 waardencategorieën opgesteld om in stedelijke ontwikkelingen inzichtelijk te maken welk type waarde wordt toegevoegd, onderverdeeld naar programmatische en ruimtelijke opbrengsten (figuur 1).
‘Figuur 1. Bewerking van waardenschema van het College van Rijksadviseurs (Het Rijk als Rentmeester, 2020)’ (bron: Ramon Rodrigo)
Wanneer gemeenten op deze waarden willen sturen, zijn ze in belangrijke mate afhankelijk van de aanwezige spelers in het gebied. Deze complexiteit wordt nog eens vergroot door het feit dat eventuele baten moeilijk te verdelen zijn. Deze worden bovendien niet altijd geïncasseerd door de investerende partijen. Hierdoor is het voor private partijen niet altijd even aantrekkelijk om bij te dragen aan het realiseren van maatschappelijke waarden. Het vormt voor hen geen primair doel, het is complex, mogelijk duur en vraagt om veel afstemming en gedoe.
Dat zou tot de conclusie kunnen leiden dat maatschappelijke waarden weliswaar bijdragen aan een betere samenleving maar dat een effectieve sturing hierop moeilijk is te realiseren. De analyse van negen binnenstedelijke projecten wijst echter anders uit. Gemeenten hebben hier prima instrumenten voor in huis en kunnen met maatwerk, samenwerking en een effectieve regie heel veel bereiken. We lopen deze vier factoren langs.
Instrumenten genoeg
Gemeenten beschikken over een verrassend grote diversiteit aan sturingsinstrumenten voor het sturen op maatschappelijke meerwaarde. In de onderzochte gebiedsontwikkelingen wordt veelal een combinatie van vormende, faciliterende, regulerende en stimulerende sturingsvormen toegepast. Sommige instrumenten zijn daarbij vertrouwd en veelvoorkomend, zoals de anterieure overeenkomst.
Het voornaamste instrument voor sturing op maatschappelijke meerwaarde blijkt binnenstedelijke verdichting en het vergroten van de verdichtingspotentie – zelfs in gebieden met weinig publiek grondeigendom. Hoe dan? Bijvoorbeeld door als gemeente een visie op te stellen die toeziet op ruimtelijke samenhang of door herverkaveling tussen private eigenaren te stimuleren. Enerzijds kunnen zo afspraken worden gemaakt voor maatschappelijke meerwaarde in de nieuwe ontwikkelingen, zoals het aandeel betaalbare woningen en duurzaamheidsambities bij ingrepen in de ruimtelijke structuur. Anderzijds kunnen gemeentelijke opbrengsten uit bijvoorbeeld een anterieure overeenkomst terug worden geïnvesteerd in het gebied, bijvoorbeeld in de kwaliteit van de openbare ruimte of infrastructuur.
Maatwerk essentieel
Er zijn dus in potentie veel instrumenten inzetbaar maar ze zijn niet in elke situatie even effectief. Maatwerk is daarom essentieel: de instrumenten moeten worden afgestemd op de eigenschappen van het gebied én op de kenmerken van de spelers en hun maatschappelijke ambities.
In de praktijk neemt dit maatwerk diverse vormen aan, zoals een faciliterende ‘Ronde Tafel’ in de Piushaven in Tilburg, regulerende ruimtelijke spelregels in het Wijnhaveneiland in Rotterdam, een vormende ‘Club Rhijnhuizen’ in Nieuwegein of beleidsarme uitgangspunten voor pioniers in Amstel III te Amsterdam.
Belangrijk is daarbij het besef dat ieder maatschappelijk thema om eigen sturingsvormen vraagt. Zo vergt het sturen op sociale cohesie in de wijk iets anders dan het sturen op een heldere stedenbouwkundige structuur. Het voornaamste onderscheid is dat tussen een maatschappelijke meerwaarde met een gemeentelijke uitvoerende taak (zoals de openbare ruimte) en maatschappelijke meerwaarde waar de gemeente een regulerende taak heeft, zoals de programmering in privaat vastgoed.
Doordat belangen van private partijen onderling sterk kunnen variëren, varieert ook de bereidheid om te investeren of inspanningen te leveren voor maatschappelijke meerwaarde
De sturingsvorm moet verder goed afgestemd worden op de kenmerken van private partijen in het gebied. Hun belangen van private partijen kunnen sterk variëren. Daarmee varieert ook de bereidheid om te investeren of inspanningen te leveren voor maatschappelijke meerwaarde.
Een kort betrokken, particuliere initiatiefnemer die eigen vastgoed wil realiseren, is minder geneigd bij te dragen aan maatschappelijke meerwaarde in het gebied dan beleggersgestuurde ontwikkelingen met een langjarige betrokkenheid in de exploitatie van vastgoed of gebieden. Bepaal daarom de waarde van de maatschappelijke meerwaarde voor de aanwezige marktpartijen. Hierbij zijn relevant: de schaal waarin een thema tot uiting komt (perceel of gebied), de termijn waarin een thema tot uiting komt (tijdens uitvoering of tijdens beheer) en de huidige staat van het thema in een gebied (wel of niet op orde). Wanneer private partijen meerwaarde ontvangen die ook voor henzelf baten opleveren, kunnen zachte sturingsvormen worden ingezet. Wanneer private partijen geen baten ontvangen, kan regulerende sturing of stimulering noodzakelijk zijn.
Maatschappelijke opgaven in een gebied via publieke partijen vooraf aanpakken, is een strategische keuze. Wanneer de staat van een maatschappelijk thema in een gebied bij aanvang op orde is, is een private partij minder geneigd hiervoor inspanningen te leveren of achteraf financieel bij te dragen. Dat zien we bijvoorbeeld terug bij Wijnhaveneiland in Rotterdam, waar de gemeente perceeloverstijgende thema’s zoals de buitenruimte voor haar rekening neemt. De ontwikkelaars focussen zich hier op individuele projectontwikkelingen.
Gemeenten kunnen private partijen een actievere rol laten spelen bij het realiseren van maatschappelijke meerwaarde door deze niet zelfstandig op te pakken, maar te investeren in een proces met partijen en overeenkomstige belangen te inventariseren. Zo wordt in Amstel III gestuurd op private samenwerkingen in deelgebieden. Private partijen trekken hier gezamenlijk op bij het verbeteren van de kwaliteit van buitenruimte, de programmering van plinten en stedenbouwkundige samenhang.
Sturing in Amstel III
In Amstel III is door de inzet van diverse sturingsvormen maatschappelijke meerwaarde verkregen. De gemeente speelt daarbij voornamelijk een rol als regisseur en zet selectief harde sturing in op specifieke thema’s. Zachte sturing is de voornaamste sturingsvorm, onder meer met visievorming en het faciliteren van ontwikkelingen en samenwerkingen. De gemeente en marktpartijen vinden elkaar in ambities voor een gezonde leefomgeving, waardoor hierop ook zachte sturing mogelijk is. Gezamenlijk wordt gewerkt aan het verhogen van de leefomgevingskwaliteit met gezonde modaliteiten en een hoogwaardige inrichting van de buitenruimte. De gemeente pakt wel zelf de regie op gebiedsoverstijgende thema’s. Met een warmteplan stuurt de gemeente bijvoorbeeld op een collectief energiesysteem voor het gehele gebied. Voor nieuwbouw is hierbij een intentieverplichting van kracht voor aansluiting op het warmtenet, tenzij in de ontwikkeling een duurzamer alternatief wordt gerealiseerd. Zo wordt collectiviteit gewaarborgd, waardoor de kans op een succesvol energiesysteem wordt vergroot.
Verder stuurt de gemeente op haar programmatische doelstellingen door privaatrechtelijke afspraken te maken. Doordat zij beperkt grondbezit heeft, zijn complexe constructies noodzakelijk voor het realiseren van voorzieningen met een publieke realisatieplicht. Voor de ontwikkeling van sociale woningen treedt de woningcorporatie op als belegger door woningen af te nemen van de ontwikkelaar, aangezien de corporatie geen bezit heeft in de privaatgestuurde gebiedsontwikkeling. De gemeente huurt vervolgens ruimte van de corporatie en verhuurt deze door aan een zorginstelling. Ook zet de gemeente actief grondbeleid in om meer positie in het gebied te verkrijgen voor bijvoorbeeld de realisatie van een basisschool. Op strategische locaties past de gemeente grondruil toe, of vinden grondtransacties plaats, in ruil voor een realisatieovereenkomst.
De volgende vraag is dan: wat is het beste moment om de sturingsvormen te bepalen en vast te leggen? Ook dit varieert sterk per gebiedsontwikkeling. In meerdere projecten wordt vooraf het planologisch en juridisch raamwerk voor de gebiedsontwikkeling opgesteld, zoals in Cool Zuid of in het Wijnhaveneiland in Rotterdam. In theorie hoeft een gemeente vervolgens minder inspanning te leveren om de gebiedsontwikkeling te realiseren. In de praktijk blijkt echter dat in alle cases bijsturing noodzakelijk is voor effectieve sturing op maatschappelijke meerwaarde. Dit komt doordat het vooraf opgestelde raamwerk onvoldoende adaptief blijkt. Veranderingen in partijen, beschikbare middelen, economische conjunctuur en ambities vragen om andere sturingsvormen dan vooraf bedacht.
Nieuwe inzichten of instrumenten kunnen gedurende het verloop van de gebiedsontwikkeling worden geïmplementeerd, wat enige flexibiliteit van spelers vraagt
Een alternatief is om in de beginfase van de ontwikkeling vooral ambities te bepalen en het instrumentarium pas vast te leggen wanneer daartoe aanleiding is. Daarmee wordt een groter beroep gedaan op het organiserend vermogen van private partijen om oplossingen aan te reiken voor ruimtelijke, programmatische of financiële opgaven. Nieuwe inzichten of instrumenten kunnen immers gedurende het verloop van de gebiedsontwikkeling worden geïmplementeerd, wat ook enige flexibiliteit van spelers vraagt. Onder meer in Amstel III is deze strategie toegepast, waarbij gedurende de doorlooptijd van de ontwikkeling diverse sturingsvormen en publieke sturingsrollen zijn ingezet (figuur 2).
‘Figuur 2. Dynamische sturing, rollen en proces in Amstel III’ (bron: Ramon Rodrigo)
Samenwerking als randvoorwaarde
De derde factor die bijdraagt aan het realiseren van maatschappelijke waarden in binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen is samenwerking. Dit leidt bijvoorbeeld tot een optimalere verkaveling of een collectieve aanpak voor een perceeloverstijgende opgave. Ook wordt het draagvlak voor private investeringen in collectieve oplossingen en maatschappelijke meerwaarde vergroot, zoals een collectieve parkeervoorziening, een park of een perceeloverstijgend energiesysteem. Aan een ronde tafel in de Piushaven in Tilburg is – nadat gemeenten en marktpartijen langtijdig samenwerkten – zo draagvlak ontstaan voor private investeringen in placemaking.
Gemeenten kunnen samenwerking op diverse manieren stimuleren. Bijvoorbeeld door partijen te belonen met meer ontwikkelruimte of een versnelde procedure. Maar niet zelden kiezen gemeenten ervoor samenwerkingen tussen marktpartijen te verplichten. In gebiedsontwikkeling Middelland in Woerden worden grondeigenaren verplicht samen afspraken te maken, met als doel een betere ruimtelijk structuur. Op deze manier raakt een gemeente niet verstrikt in marktonderhandelingen en gaat zij pas aan tafel nadat de private partijen onderling tot overeenstemming zijn gekomen.
In het Emmasingelkwadrant in Eindhoven maakt de gemeente tijdens een cruciale fase in de gebiedsontwikkeling de gewenste uitkomst kenbaar. Zij legt vervolgens het proces in handen van de grondeigenaren. Pas wanneer de grondeigenaren onderling tot overeenstemming zijn gekomen, toetst de gemeente op haar uitgangspunten om zo tot een verbetering van de stedenbouwkundige structuur te komen en een deel van een toekomstig park in handen te krijgen. Daarnaast verhoogt een samenwerkingsverplichting op één thema de kans dat partijen in het gebied ook op andere thema’s de samenwerking opzoeken.
Een samenwerkingsverplichting op één thema verhoogt de kans dat partijen in het gebied ook op andere thema’s de samenwerking opzoeken
Een gemeente kan ook de focus op maatschappelijke meerwaarde bevorderen door een aanvullende partij te introduceren, naast marktpartijen en gemeente. Deze derde partij kan diverse vormen hebben: een supervisor (West8 in Emmasingelkwadrant), een stadsmaker (Cool Zuid) of een geformaliseerde samenwerking van spelers in een stichting (Club Rhijnhuizen).
Club Rhijnhuizen – Nieuwegein
In de beginfase van gebiedsontwikkeling Rijnhuizen in Nieuwegein daagt de gemeente private partijen uit om zich te organiseren in een samenwerking. Met uitnodigingsplanologie hoopt de gemeente dat private partijen een actieve rol innemen, zonder dat jarenlange publieke planvorming en voorinvesteringen nodig zijn. De gemeente neemt een actieve en sturende rol in met het opstellen van de Gebiedsvisie Rijnhuizen (in co-creatie met eigenaren). Hierin zijn ambities, randvoorwaarden en stimulerende maatregelen opgenomen voor samenwerking en maatschappelijke doelstellingen.
Mede hierdoor wordt in 2017 gebiedscoöperatie Club Rhijnhuizen opgericht, waarin diverse partijen zijn vertegenwoordigd. De Club heeft een grote rol in het coördineren en verbinden van de verwachtingen en behoeften van private partijen en gemeente. Ze richt zich vooral op het vergroten van de gebiedskwaliteit, duurzaamheid, placemaking, matchmaking en gebiedspromotie en vult daarmee een gat in de rolverdeling.
In de toekomst ambieert de gebiedscoöperatie een doorontwikkeling tot Gebiedsinvesteringszone (GIZ), die stuurt op programmering, participatie en buitenruimte-investeringen. Co-creatie en vertrouwen in het proces leiden tot een hoge bereidheid van marktpartijen voor een gebiedsfonds voor de realisatie van maatschappelijke ambities. De Club en de gemeente trekken steeds gezamenlijker op voor het verkrijgen van meerwaarde, maar hebben hierin een verschillende focus (figuur 3). De Club verbindt partijen en faciliteert en stimuleert hogere marktambities, terwijl de gemeente voornamelijk regisseert en reguleert met visies en afspraken.
‘Figuur 3 Rollen bij sturing op maatschappelijke meerwaarde in Rijnhuizen. Sturing publiek: geel - Sturing privaat: roze - Sturing club: blauw’ (bron: Ramon Rodrigo)
Deze derde partij bevordert op verschillende manieren de maatschappelijke meerwaarde in een gebied. Allereerst verbindt de partij de belangen van marktpartijen en gemeente, waarbij de onafhankelijke positie van de derde partij cruciaal is voor het vertrouwen tussen spelers. De derde partij maakt de gemeenschappelijke belangen inzichtelijk en organiseert hiervoor de aansturing.
In bijvoorbeeld gebiedsontwikkeling Rijnhuizen beweegt de Club Rhijnhuizen de ene keer meer richting het belang van de marktpartijen (meer bouwvolume). Een andere keer buigt men meer naar de gemeente voor de realisatie van de duurzaamheidsambities. Daarnaast brengt een derde partij nieuwe dynamiek in een ontwikkeling. In een stichting weten marktpartijen in Amstel III bijvoorbeeld bestuurlijk commitment voor een hoogwaardig park te verkrijgen. In de Piushaven en het Emmasingelkwadrant sturen stedenbouwkundige supervisors op de ruimtelijke kwaliteit van het gebied door in dialoog te treden met marktpartijen en het stedenbouwkundig plan hierop door te ontwikkelen.
Overstijgende thema’s
In binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen blijkt op enkele thema’s meer gemeentelijke regie noodzakelijk. Het open-einde-proces van veel binnenstedelijke gebiedsontwikkeling frustreert het realiseren van maatschappelijke meerwaarde om diverse redenen. Het ontbreken van een blauwdruk leidt tot onzekerheid over de uiteindelijke omvang, het programma en fasering.
Dat bemoeilijkt de perceeloverstijgende oplossingen. Hoeveel scholen zijn straks nodig? En op hoeveel huisaansluitingen moet het duurzame energiesysteem worden berekend? Met name de thema’s gekoppeld aan systeemvraagstukken, zoals een systeem voor collectieve energie of mobiliteit, kunnen moeilijk omgaan met deze onzekerheid. Ook leiden collectieve voorzieningen (zoals sporthallen, basisscholen of parkeergarages) tot uitdagingen in gebiedsontwikkelingen zonder gemeentelijk grondbezit.
Tot slot leidt een individuele benadering van de vele maatschappelijke opgaven tot suboptimale oplossingen binnen de beschikbare ruimte. Wordt bijvoorbeeld een dak benut voor zonnepanelen, waterberging, vergroening, een parkeervoorziening, een ontmoetingsplek of een glazenwasinstallatie?
Een integrale ontwikkelaanpak met meer publieke regie op de gebiedsoverstijgende opgaven kan dit probleem wegnemen. De gemeente kan het voortouw nemen in de ontwikkeling van een centrale parkeerhub en een energiesysteem en deze als uitgangspunt mee te geven aan ontwikkelingen. Zo pakken gemeenten maatschappelijke opgaven effectief aan en scheppen zij heldere condities voor marktpartijen.
Meervoudige kans
De conclusie van dit onderzoek: gemeenten kunnen met binnenstedelijke verdichting veel maatschappelijke meerwaarde realiseren. Het beter positioneren van deze mogelijkheid draagt bij aan het afwegen van nieuwe ontwikkellocaties. Tot nu toe leidt de complexiteit van binnenstedelijke verdichting al snel tot een roep om dan maar nieuwe uitleglocaties aan te wijzen als goedkoper en sneller alternatief. Dat is echter te gemakkelijk. Binnenstedelijke verdichting is namelijk geen solitaire woningbouwopgave maar een meervoudige sociaal-maatschappelijke ontwikkelkans.
Gemeenten blijken uiteenlopende middelen in huis te hebben voor een effectieve sturing op maatschappelijke meerwaarde. Dat vergt wel dat deze meerwaarde meer centraal komt te staan bij het bepalen van de sturingsvormen en rollen in Nederlandse gebiedsontwikkelingen. Het afstemmen van de sturingsvorm, het type maatschappelijke meerwaarde en de gebiedseigenschappen blijken uiteindelijk doorslaggevend voor een succesvolle sturing op maatschappelijke meerwaarde. Met het stimuleren van samenwerkingen en de introductie van nieuwe partijen kunnen de kansen voor grote maatschappelijke meerwaarde verder worden vergroot.
Wilt u reageren op dit artikel of een gastbijdrage voor Gebiedsontwikkeling.nu schrijven over een ander onderwerp? Bekijk dan hier de mogelijkheden.
Voor het afronden van de opleiding tot Master City Developer deed Ramon Rodrigo, planoloog bij gemeente Rotterdam, onderzoek naar sturing op maatschappelijke meerwaarde in gebiedsontwikkelingen. Hiervoor onderzocht hij de beoogde maatschappelijke meerwaarde, de ingezette sturing en het verloop van sturing en rollen van spelers in negen actuele, Nederlandse gebiedsontwikkelingen: Wijnhaveneiland en Cool Zuid in Rotterdam, Emmasingelkwadrant in Eindhoven, Zuidelijke Binnenstad in Arnhem, Piushaven in Tilburg, Osdorpplein en Amstel III in Amsterdam, Middelland in Woerden en Rijnhuizen in Nieuwegein.
Verder lezen? Zie: https://thesis.eur.nl/pub/60561
Cover: ‘Chicago, Verenigde Staten’ door Hendrickson Photography (bron: Shutterstock)
Door Ramon Rodrigo
Planoloog bij Gemeente Rotterdam - Stadsontwikkeling
