Burgerparticipatie in de ongelijke stad: lessen voor de lokale overheid

Nederland behoort traditioneel tot de landen met de hoogste mate van burgerparticipatie op maatschappelijk vlak. Zo doen Nederlanders in vergelijking met andere landen veel vrijwilligerswerk. Ondanks die hoge participatie bestaan er gegronde zorgen over de kloof tussen burgers en bestuur, en of iedereen wel in voldoende mate mee wil en kan doen. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid concludeerde in de studie ‘Vertrouwen in burgers’ (2012) dat de inspanningen vanuit de overheid om meer burgers te betrekken teleurstellend zijn, mede door een gebrek aan overzichtelijke projecten en structurele inbedding. Een hoog en gelijkmatig niveau van burgerparticipatie is wenselijk vanuit democratisch oogpunt. Nieuwe wetgeving onderstreept dit. Met de Omgevingswet wordt erop ingezet om burgers meer zeggenschap te geven over hun sociaal-ruimtelijke omgeving.

Vooral in de stedelijke omgeving, die wordt gekenmerkt door sociaaleconomische en etnische diversiteit, is de uitdaging voor gelijke participatie groot. In mijn eigen onderzoek heb ik gekeken naar de dynamiek in participatie in Rotterdam in betere en minder goede economische perioden. Rotterdam kent een rijke traditie van burgerinitiatieven. Zo schatte de Rotterdamse Rekenkamer in het rapport ‘Burgers op de Bres’ (2020) dat er ongeveer 2000 burgerinitiatieven zijn in de stad, oftewel 1 per 120 bewoners. Anderzijds kent de stad een relatief laagopgeleide bevolking, wat vaak tot een lagere participatiegraad leidt. Op basis van mijn onderzoek komen twee observaties naar voren, waar ook lessen voor participatiebeleid op lokaal niveau uit zijn te trekken.

Economische crisis en burgerparticipatie

De eerste bevinding is dat economisch slechte tijden niet per se leiden tot meer ongelijkheid in burgerparticipatie. Dit is opmerkelijk want het was tijdens de start van de economische recessie in 2008 wel de verwachting dat Rotterdammers met een laag inkomen minder gemakkelijk zouden participeren. Burgers uit welgestelde buurten met meer sociaal kapitaal konden beter omgaan met de financiële en sociale tegenslagen die een crisis oplevert dan burgers uit armere buurten, zo luidde de dominante gedachte.

Dit gevoel werd versterkt door invoering van de ‘participatiesamenleving’ in 2013, waarin een beroep werd gedaan op zelfredzaamheid van burgers en de overheid zich op maatschappelijk vlak terugtrok. Een Britse studie liet zien dat de participatie in de armste regionen van het Verenigd Koninkrijk (VK) relatief meer afnam tijdens de recessie. Dit was waarschijnlijk het gevolg van bezuinigingen op de publieke infrastructuur zoals community organisations. In het VK zijn deze organisaties vooral in arme buurten aangewezen op overheidssteun en deze vorm van financiering liep in verhouding meer terug dan private financiering, waar juist organisaties in rijkere buurten op leunen.

In Rotterdam was echter iets anders aan de hand. Uit mijn onderzoek blijkt dat de ongelijkheid in participatie tussen buurten, gekeken naar vrijwilligerswerk en buurtbetrokkenheid, juist kleiner werd tijdens de eerste periode van de recessie. Hiervoor zijn meerdere mogelijke oorzaken aan te wijzen. Ten eerste blijkt dat de ervaren sociale problemen in de buurt een belangrijke trigger vormen om in actie te komen voor bewoners. In Rotterdam nam de ervaren overlast vooral toe in de armere buurten. In plaats van zich terug te trekken, hebben bewoners hun frustraties over de ervaren overlast omgezet in een vorm van participatie. Dit soort acties zijn niet onbekend in Rotterdam, waar het bekende Opzoomeren in de jaren negentig al startte als een reactie op verloedering van de woonomgeving.

Ten tweede heeft de gemeente mogelijk ook een rol gespeeld door niet te hard te bezuinigen in de meer kwetsbare delen van de stad. In tegenstelling tot het VK, worden in Nederland de overheidsgelden meer verspreid over armere en rijkere delen en worden armere delen niet evenredig getroffen bij bezuinigingen. Hierdoor kon de participatie in armere buurten grotendeels op peil blijven. De resultaten toonden zelfs dat de verschillen in participatie tussen armere en rijke buurten juist iets kleiner zijn geworden. In rijkere buurten nam deze licht af terwijl de participatie in arme buurten ongeveer gelijk bleef. Deze bevindingen sluiten overigens niet uit dat sommige bezuinigingen later alsnog negatief hebben uitgepakt (zie lessen voor beleid).

Type participatie doet ertoe

Burgerparticipatie is een veelzijdig fenomeen dat verschillende vormen kan aannemen. Denk aan het koffie schenken in een buurthuis, het onderhouden van een buurttuin, naar inspraakavonden gaan, helpen in de kerk of moskee of actief zijn voor een sportvereniging. Het type participatie bepaalt doorgaans wie eraan meedoen. In rijkere buurten is men vaker actief voor de sportvereniging, terwijl men in armere buurten vaker in het buurthuis of soortgelijke ontmoetingsplek is te vinden. Dit kan ook verklaren waarom de participatie in rijkere buurten wat afnam tijdens de recessie. Het is aannemelijk dat men in moeilijke tijden eerder stopt met ‘vrije-tijds’ participatie dan met noodzakelijke participatie zoals het ondersteunen van medebewoners.

Uit een andere studie blijkt verder dat de ongelijkheid in participatie ook verschilt als gekeken wordt naar hoe formeel het karakter ervan is. Als het gaat om betrokkenheid bij het maken van stads- en buurtplannen, zoals de herinrichting van een straat, zien we grote verschillen naar opleiding en inkomen. Bij participatie die meer is gericht op het ondersteunen van medebewoners, bijvoorbeeld helpen met praktische zaken, is de ongelijkheid naar opleiding en inkomen kleiner. Sociologisch onderzoek van Vivian Visser en collega’s suggereert dat deze verschillen te maken hebben met de legitimiteit die mensen ervaren bij bepaalde vormen van participatie. Zoals zij het verwoorden: “Het gevoel het recht te hebben om te spreken en het recht te hebben om deel te nemen aan de dominante instellingen van de samenleving”.

In participatietrajecten van de gemeente wordt vaak aardig wat gevraagd van bewoners in termen van kennis en organisatie. Hoger opgeleiden kunnen hier doorgaans makkelijker mee omgaan dan lager opgeleiden, ze voelen zich meer aangesproken en kundig om mee te doen. Het helpen van medebewoners, aan de andere kant, vergt minder kennis maar meer sociale vaardigheden en altruïsme, kenmerken die niet per se samenhangen met iemands opleidingsniveau. De mate van ongelijkheid in participatie naar opleiding en inkomen is dus vaak afhankelijk van het type participatie.

Lessen voor beleid

Uit bovenstaande bevindingen is een aantal lessen te trekken voor beleidsmakers en politici. Ten eerste laat het onderzoek zien dat het belangrijk is om tijdens een recessie niet direct op de rem te trappen als het gaat om financiering van initiatieven en organisaties. Veel organisaties die participatie faciliteren zijn afhankelijk van de overheid voor financiering en zijn gebaat bij een stabiel klimaat waar ze zich niet constant zorgen hoeven te maken over hun voortbestaan. Dit is niet alleen relevant voor economische recessies, maar ook voor de coronacrisis. Zo laat onderzoek van de Erasmus Universiteit zien dat bestaande maatschappelijke initiatieven over het algemeen goed in staat waren om kwetsbare bewoners te helpen, met hulp van de financiering van de gemeente Rotterdam. Echter, veel initiatieven dreigen weer uiteen te vallen omdat de financiering ad hoc en eenmalig was. In de overheidssteun van maatschappelijke initiatieven is het dus belangrijk dat de overheid er een lange termijnvisie op na houdt.

Ten tweede ziet de overheid vanuit democratisch oogpunt graag dat diverse groepen betrokken zijn bij vraagstukken in stad en buurt. Dergelijke gelijkmatige participatie komt echter niet vanzelf van de grond. De overheid speelt hier zelf een belangrijke rol in. De betrokken ambtenaren bij participatietrajecten zijn doorgaans hoog opgeleid en autochtoon, waardoor ze eerder aansluiting zullen vinden bij soortgelijke bewoners. Om ook bewoners met een ander profiel te betrekken, is het belangrijk dat een initiatief een open karakter heeft met eenvoudige en duidelijke communicatie. Ook kan er worden ingespeeld op specifieke kwaliteiten van bewoners. Als bewoners bijvoorbeeld beter zijn in het organiseren van sociale activiteiten dan in het meedenken over de inrichting van een gebied, richt de participatie dan zo in dat ieders kwaliteiten volledig benut worden. Dit kan tot meerdere positieve opbrengsten leiden. Er is meer draagvlak vanuit de buurt omdat diverse groepen deelnemen en bovendien kan in het proces de sociale cohesie tussen bewoners worden versterkt. Gebiedsontwikkeling biedt dus een uitgelezen kans om de buurt op sociaal vlak te versterken, mits deze op inclusieve wijze georganiseerd wordt.