Co-creatie als stilzwijgende belofte: de illusie van een gezamenlijk maakbare toekomst

Co-creatie wordt doorgaans beschouwd als de hoogmis van (burger)participatie. Het voorziet in een afnemende rol van de overheid en zet in op de actieve betrokkenheid van burgers (en marktpartijen) bij de agendering, probleemformulering en het vormgeven van de inhoud van beleid, plannen en projecten binnen het ruimtelijke domein. In mijn onderzoek heb ik geanalyseerd hoe ideeën over de toekomst bijdragen aan de totstandkoming en vorming van co-creatie processen binnen de ruimtelijke plan- en beleidsvorming.

De lens verschuift

Ik beschouw en analyseer daartoe de toekomst als productieve fictie. Productieve fictie gaat over discours, over de kracht en macht van taal en over de werkelijkheidseffecten die ficties teweegbrengen in de realiteit. Analytisch verschuift hiermee de lens van kijken: van de toekomst en hoe deze eruit zal zien naar hoe de beelden en verwachtingen over die toekomst in het heden worden gemobiliseerd – om daarmee plan- en besluitvorming te structureren. Om de productiviteit van toekomstverwachtingen in het ruimtelijk planvormingsproces te analyseren, hanteer ik de grounded theory-benadering. Hiermee heb ik onder meer drie jaar lang het co-creatieve planvormingsproces voor de herontwikkeling van het Seeligterrein in Breda op de voet gevolgd.

Het gemeentebestuur van Breda zag in 2015 direct de kans voor een nieuwe en co-creatieve aanpak voor het gebied de Gasthuisvelden, waar het Seeligterrein onder valt. De actieve betrokkenheid van burgers en andere actoren bij de ruimtelijke planvorming bleek echter niet evident. Het gebied sprak Bredanaars niet aan. Oorzaak: men kwam er vroeger alleen omdat men er ‘ontboden’ werd. Door de rechtbank, de Belastingdienst, het UWV, het kadaster of de militaire dienst. Het was letterlijk een afgesloten gebied, een place-no-to-be met weinig attractiviteit. Met de beoogde transformatie wil de gemeente het gebied ontsluiten om mensen te verleiden tot verblijven, recreëren, ontmoeten, werken etc. Het motto voor de herontwikkeling werd daarmee ‘van ontbieden naar ontmoeten ’.

Het co-creatie proces voor het Seeligterrein

Als onderdeel van de gebiedsontwikkeling Gasthuisvelden startte de gemeente Breda in de zomer van 2018 met het planvormingsproces voor het Seeligterrein. Dit derde (voormalige) kazerneterrein van de stad werd voorzien als een nieuw stadspark aan de rand van de binnenstad. Daarmee bood het een uitgelezen mogelijkheid om alle Bredanaars te betrekken bij de planvorming. In het eerste jaar werden veel verkennende gesprekken gevoerd, inspiratiebezoeken afgelegd en een studentenopdracht uitgezet bij Bredaase hogescholen. Parallel aan dit proces liep er een waardebepalingstraject met het Rijksvastgoedbedrijf over de toekomstige verkoop van het terrein.

Nadat dat traject in 2019 in een stroomversnelling kwam, resulterend in een concept-koopovereenkomst, werd begin 2020 een samenwerking aangegaan met Bureau Open Kaart voor de daadwerkelijke visievorming voor Seelig Park. Het beoogde uitvoerige co-creatie proces werd ruw doorkruist door de coronapandemie. Niettemin slaagde het bureau er samen met de gemeente Breda in een jaar lang een scala aan straatgesprekken, (hybride) themasessies en brede stadsdialogen te organiseren, resulterend in een ‘Visie op Seelig Park’ .

Gedurende deze drie jaar observeerde ik de aanwezigheid en productiviteit van toekomstverwachtingen als een dynamisch proces. Verwachtingen ‘leven’ er namelijk in verschillende vorm en deze blijken ook veranderlijk. Verwachtingen geven toekomstige gebeurtenissen weer “alsof ze waar zijn, waardoor actoren in staat zijn om doelbewust te handelen met betrekking tot een onzekere toekomst, ook al is deze toekomst inderdaad onbekend, onvoorspelbaar en daarom alleen geveinsd in deze verwachtingen.”

De dynamiek van verwachtingen

In de planvormingspraktijk voor het Seeligterrein analyseerden wij twee dimensies van verwachtingen: over de uitkomsten van het planvormingsproces en over de actoren in het proces. De dimensie over de uitkomsten van het planvormingsproces in relatie tot de scope van het proces omvatte in de eerste plaats verwachtingen en aannames over het ruimtelijk plangebied en de daarmee samenhangende verwachtingen over de ruimtelijke en bestuurlijke grenzen waarvoor het co-creatie proces moest worden ontworpen en uitgevoerd. Zo was er enerzijds de behoefte om de co-creatie te beperken tot de ontwikkeling van het park op het Seeligterrein, het laaghangend fruit. Anderzijds was er het besef dat deze ontwikkeling niet losgezien kon worden van de overige deelprojecten in de gebiedsontwikkeling.

In de tweede plaats waren er verwachtingen en aannames over het publieke draagvlak van het proces en de uiteindelijke uitkomst daarvan. Vast stond voor de gemeente dat het zo veel mogelijk een ‘open proces’ moest worden. Er werd stellig afstand genomen van blauwdrukken en bestaande aanpakken. Maar in hoeverre werd het proces hiermee een doel op zichzelf? En ging het om draagvlak creëren of een zo goed mogelijk plan? Ten derde waren er verwachtingen en aannames over de timing van de participatie. Met name de onderhandelingen met het Rijksvastgoedbedrijf over de verkoop van het terrein leidden tot onzekerheid over de grondoverdracht. In het licht van deze onzekerheid rees meermaals de vraag wanneer dan ‘het juiste moment’ is om te starten met participatie? Hoe houd je mensen betrokken met een steeds verschuivende tijdshorizon?

De actoren in het proces

Daarnaast observeerden wij de verwachtingen over het handelen van verschillende actoren in relatie tot de veronderstelde rollen en identiteit van deze actoren in het proces. Hierin onderscheidden wij ook weer een drieslag. Allereerst de verwachtingen en aannames over de rol van actoren binnen de gemeentelijke organisatie. Er was bijvoorbeeld een breed gedeelde veronderstelling dat er een open proces buiten de muren van de gemeentelijk organisatie georganiseerd moest worden. Maar in hoeverre moest de gemeente ‘op afstand blijven’, ‘faciliteren’ of ‘sturen’? Vervolgens waren er verwachtingen en aannames over de rol van de sleutelfiguren, met name ‘de stem van bepaalde groepen’ die gehoord moest worden. Er leefden duidelijk ideeën dat het cruciaal was om bepaalde actoren een duidelijke stem te geven in het proces. Met name bewoners van de aangrenzende aandachtswijk Fellenoord moesten het woord krijgen. Verwacht werd dat de gebiedsontwikkeling voor hen de meeste impact zou hebben, met het sterke risico van gentrificatie. En in de derde plaats de verwachtingen en aannames over de actoren met een veronderstelde machtspositie. Met name de ontwikkelaars die op het vinkentouw zaten: zij moesten in de beginfase ‘op afstand gehouden’ worden om te voorkomen dat ze ‘piketpaaltjes zouden slaan’.

Naast al deze verwachtingen die gelinkt waren aan het proces zelf, analyseerden wij ook de invloed van parallelle en onderliggende ontwikkelingen op de verwachtingen in het proces. Daaronder was onder meer het onderhandelingsproces met het Rijksvastgoedbedrijf en andere ruimtelijke en sociale ontwikkelingen en programma’s zoals de ontwikkeling van de Nieuwe Mark en de plotselinge urgentie van de woningopgave. Uiteindelijk leidde de wisselwerking tussen de veranderende verwachtingen tot aanpassingen en bijstellingen in het planvormingsproces. Deze noem ik recalibraties.

Recalibraties zijn dus impliciete of expliciete wijzigingen of vaststellingen in het planvormingsproces die leiden tot een nieuw evenwicht in het proces. Het is als een schip dat moet blijven varen. In de praktijk draaien recalibraties om vragen als: welke actoren zijn in welke fase van het proces betrokken en waarom, wat moeten of moeten deze actoren bijdragen, welk mandaat hebben deze actoren, wie is verantwoordelijk voor het leiden en faciliteren van dit proces, welke waarde en welk resultaat wordt nagestreefd, wanneer is het resultaat bevredigend en wat maakt het participatieve proces succesvol?

Ik onderscheid in mijn onderzoek recalibraties op vijf verschillende vlakken:

- het aanvoerderschap: wie neemt op welk moment het voortouw in het proces?

- de transparantie: welke informatie kan op welk moment met wie worden gedeeld?

- de verantwoording: de afweging van toekomstige maatschappelijke en economische kosten en de baten.

- de toekomst-oriëntatie: de omgang met een onzekere en veranderlijke toekomst en verschuivende tijdshorizonten.

- de zeggenschap wie heeft de bevoegdheid om beslissingen te nemen?

Making the right thing versus making the thing right

Uiteindelijk duiden recalibraties op de voortdurende zoektocht naar het vinden van een evenwicht tussen actie en legitimiteit in de politieke context van ruimtelijk bestuur. We zien de sterke en oprechte wens en inspanningen van de gemeente om zich open te stellen voor nieuwe manieren om met de samenleving om te gaan enerzijds en de onzekere toekomst(en) anderzijds. Tegelijkertijd weerspiegelen de recalibraties in het co-creatie proces in de praktijk toch voornamelijk de sterk heersende cultuur binnen de overheid – een cultuur die is gericht op het minimaliseren van risico's.

Recalibraties zijn daarom ook niet hetzelfde als iteraties zoals deze doorgaans in co-creatie processen worden voorgesteld. Vanuit het ontwerpdenken impliceren iteraties cognitieve en bewuste aanpassingen om in een continu proces te sturen naar een duidelijk afgebakend einddoel [ontwerpdoelstelling]. Iteraties zijn gericht op de uitkomst, terwijl recalibraties gericht zijn op ‘het navigatiesysteem’. Met andere woorden, bij een iteratief proces gaat het om ‘making the right thing’ terwijl recalibraties betrekking hebben op 'making the thing right’.

De stilzwijgende belofte

Ik concludeer dat co-creatie in de praktijk van gebiedsontwikkeling subtiel en geleidelijk een zelf-legitimerend proces wordt. Analoog aan de ‘belofte’ van technologische innovatie biedt co-creatie de overheid in de eerste plaats een stilzwijgende contracttaal. Deze taal heeft het vermogen om politieke legitimiteit en bestuurlijke en situationele handelingsruimte te creëren in de zich ontvouwende toekomst. Oftewel: het plan is goed omdat het door co-creatie tot stand is gekomen. Met co-creatie lopen planvorming en besluitvorming impliciet door elkaar, terwijl deze in de praktijk toch sterk gescheiden zijn.

Wanneer we ervan uitgaan dat co-creatie per definitie goed is en het er dus ‘alleen maar beter op kan worden’, strooien we onszelf echter zand in de ogen. Het maakt blind voor de valkuilen, controverses en inherente ambiguïteit van de toekomst die voor ons ligt. We doen dan alsof er geen politieke of morele keuzes ten grondslag liggen aan het vormgeven en uitvoeren van co-creatie.

Met mijn proefschrift over de stilzwijgende belofte van co-creatie pleit ik daarom voor het belang om publieke betrokkenheid bij kennisontwikkeling en planvorming te ontvlechten van besluitvormingsprocessen in ruimtelijk bestuur. De wisselwerking daartussen moeten we tot expliciet onderwerp van onderzoek en maatschappelijk debat maken.