Analyse De omgevingswet verplicht tot ‘participatie’ bij gebiedsontwikkeling. Ontwerpers Hanneke Stenfert en Pieter Graaff leggen uit hoe je deze eis opwaardeert van ‘verplicht nummer’ naar ‘waardevolle bijdrage’.
Gebiedsontwikkeling is steeds meer een zaak van samenwerking, ook met niet-professionele partijen zoals bewoners en andere lokale belanghebbenden. De meerwaarde van deze betrokkenheid is echter niet vanzelfsprekend. Regelmatig zorgt een weinig zinvolle vorm van betrokkenheid ervoor dat de potentie van samenwerking met bewoners en andere lokale partijen onbenut blijft. Of erger: dat frustratie en weerstand groeien.
Expertise over co-creatie wordt daarmee onmisbaar in gebiedsontwikkeling. Want werkt het wél, dan grijpen inbreng, invloed, ontwerp en besluitvorming als een vernuftig klokwerkje in elkaar. Een doordacht procesontwerp maakt deze samenwerking met meerwaarde mogelijk.
Bewoners aan tafel
Er komen steeds meer opgaven en uitdagingen samen in gebiedsontwikkeling. Ontwikkelingen moeten groen, circulair, energieneutraal, klimaatadaptief, natuurinclusief, gezond én zorgneutraal zijn. Het samenkomen van dergelijke opgaven vraagt om intensievere vormen van samenwerking tussen overheden, ontwikkelaars, ontwerpers en een toenemend aantal experts en adviseurs. En o ja, dan moet er ook nog iets met omwonenden en andere lokale partijen gedaan worden.De nieuwe omgevingswet, die vanaf januari 2021 van kracht is, maakt van deze ‘participatie’ een verplicht onderdeel in ruimtelijke ontwikkelingen. Participatie wordt door de wetgever omschreven als “het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden”. Sommige belanghebbenden (zoals ontwikkelaars en lokale overheden) zijn vanzelfsprekend van de partij. De beoogde participatie doelt echter juist ook op minder vanzelfsprekende partners, zoals inwoners en omwonenden, lokale ondernemers en bewonersorganisaties.
Zeker in binnenstedelijke ontwikkelingen met versnipperd eigendom, is de uitkomst van ontwikkelopgaven niet het resultaat van één partij die beslist over de toekomst van een gebied.
Dit vergroot wellicht de complexiteit van gebiedsontwikkeling, maar is tegelijkertijd steeds vaker voorwaarde voor een geslaagd resultaat. Zeker in binnenstedelijke ontwikkelingen met versnipperd eigendom, is de uitkomst van ontwikkelopgaven niet het resultaat van één partij die beslist over de toekomst van een gebied. Er moeten gezamenlijke besluiten genomen worden, die vertaald moeten worden naar plannen en ontwerpen waar iedereen zich voldoende in herkent. Samenwerking, juist ook met bewoners en lokale partijen, is dan essentieel.
Onnodige opsmuk?
De vraag is echter hoe je deze synergie tot stand brengt. De nieuwe omgevingswet verplicht participatie, voornamelijk door een motiveringsplicht toe te voegen als criterium voor een vergunning. Hiermee moeten initiatiefnemers aannemelijk maken dat ook lokale belanghebbenden op de juiste wijze meegenomen zijn in het proces. Dewet beschrijft echter niet hóe deze betrokkenheid eruit moet zien. Dat geeft - positief verwoord - ruimte voor maatwerk. Tegelijk geeft het - negatief verwoord - geen richting aan een zinvolle invulling van een co-creatieve samenwerking.Bij de realisatie van synergie gaat het nog wel eens mis. Niet zozeer door een gebrek aan betrokkenheid, maar door een niet-effectieve invulling van deze betrokkenheid. Soms omdat het wordt ervaren als een moetje dat afgevinkt dient te worden. Soms vanuit een meer-voor-minder-overweging: een kans om met hetzelfde budget meer voor elkaar te krijgen door verantwoordelijkheden naar burgers te verplaatsen. Soms vanuit ideologie en goede wil: participatie als een vorm van democratisering of liefdadigheid. Deze benaderingen kennen allen een zekere naïviteit, met te weinig aandacht voor de complexiteit van co-creatie.
Participatie verwordt
hiermee bij voorbaat tot teleurstellend panacee, onnodige opsmuk of
flinterdunne window dressing. Het
gevolg: de verspilling van tijd, geld en energie aan processen die niet zinvol
en effectief zijn. Of, nog erger: die frustratie, weerstand en afstand tussen
partijen enkel vergroten.
Co-creëren met meerwaarde
Genoeg reden om er je handen niet aan te branden, zo lijkt het. Maar hiermee lopen we het risico het kind met het badwater weg te gooien, waardoor de daadwerkelijke winst van samenwerken onaangeroerd blijft. Effectieve samenwerking kan namelijk bijdragen aan een hogere kwaliteit van het geheel, iets waar alle partijen profijt van hebben. Bovendien wordt de gepercipieerde kwaliteit ook hoger. Een proces waarin betrokkenen het gevoel hebben dat hun stem serieus genomen is, leidt tot meer tevredenheid met het eindresultaat.Deze potentiële meerwaarde van co-creatie voor proces en plan kent vele vormen, van initiatief tot exploitatie (zie schema).
‘meerwaarde cocreatie2’
Kleur
en smaak
In de initiatieffase brengen lokale partijen kennis in die simpelweg niet op
het netvlies staat van ontwikkelende partijen en ambtenaren, aangezien zij niet
dagelijks in het gebied wonen, werken en leven. Deze kennis omvat informatie
over de fysieke leefomgeving zelf, maar ook over de beleving ervan.
Voorbeeld: Programma van wensen
Een duidelijk voorbeeld hiervan is de aanpak ‘programma van wensen’ bij grootschalige buitenruimteprojecten door gemeente Rotterdam. Hierbij worden buurtbewoners al betrokken voordat er een definitief programma van eisen ligt. Zonder dat er al plannen getekend zijn, wordt de opgave op tafel gelegd: een gescheiden rioleringsstelsel, verhoging van het maaiveld en nieuwe inrichting van de hele buitenruimte, met grote invloed op de tuinen van particuliere woningeigenaren en verhuurders. Ellende voor bewoners, maar tegelijkertijd een kans om daadwerkelijk mee te kunnen denken over een betere inrichting. Bewonersbijeenkomsten hebben de vorm van een informatiemarkt, waar alle betrokken partijen van woningcorporatie tot gemeentelijke diensten aanwezig zijn. Via korte een-op-een-gesprekken kunnen bewoners kwijt waar ze mee zitten en vragen stellen.
Een belangrijke uitkomst van zo’n brede bijeenkomst is een beeld van hoe bewoners hun buurt beleven, waar ze zich druk om maken en waar ze zich graag voor inzetten. Kwaliteiten, knelpunten en ideeën worden samengevat in een ‘programma van wensen’, dat als input dient voor het ontwerp, zowel voor uitgangspunten als voor praktische details. Daarnaast geeft het programma van wensen belangrijke input voor de verdere inrichting van het proces met de bewoners. Waar moeten vervolggesprekken over gaan en op welke schaal willen zij meepraten? En welke vragen en zorgen moeten geadresseerd worden in het proces?
Goed ingestoken co-creatie genereert tijdens de voorbereiding en uitwerking van de ontwikkelingskansen bovendien sociaal, relationeel, politiek en financieel kapitaal. Denk hierbij aan het losmaken en samenbrengen van (financiële) middelen, het vormen van ambassadeurs van de ontwikkeling, nieuwe contacten, en lokale initiatieven die kleur en smaak aan de ontwikkeling kunnen geven.
Voorbeeld: gezamenlijk visie maken op een A4
In Polder Nijbroek, een landelijke gemeenschap tussen IJssel en Veluwe, ontbrak een gedeelde visie op de toekomst van het landelijke gebied. Dat, terwijl er allerlei opgaven strijden om de groene vierkante meters: duurzame energie, voedselproductie, waterberging, betaalbare woningen, recreatie en biodiversiteit. Het gezamenlijk verkennen van de - vaak ook conflicterende - perspectieven op de toekomst van de polder met de lokale gemeenschap resulteerde in een gedragen visie. Deze visie paste op één A4-tje, dat gedeeld kon worden aan keukentafels. Het gezamenlijk máken van deze visie maakte tegelijkertijd energie los om daadwerkelijk aan de slag te gaan. Daarnaast resulteerde het project in initiatiefgroepen die met thema’s uit die visie aan de slag gingen. Inwoners richten momenteel een gebiedscoöperatie op om met particuliere investeringen een leegstaand boerenerf met 7 hectare grond te kopen. Zij willen dit ontwikkelen tot een woonerf met enkele betaalbare koop- en huurwoningen voor starters en 4,5 hectare zonnepanelen. Het betrekken van inwoners heeft waarden expliciet gemaakt, wensen en ideeën opgeleverd en energie losgemaakt om te investeren in dit plan, zowel met tijd als met geld.
Deze vormen van betrokkenheid dragen bij aan een gevoel van eigenaarschap dat ook na de realisatie van een ontwikkeling zijn vruchten afwerpt. Betrokkenen voelen zich verantwoordelijk voor (hun deel van) het gebied en dragen hier in gebruik en beheer zorg voor.
Samenspel van interacties
De vormen van meerwaarde kennen echter elk hun eigen voorwaarden voor succes. Het ophalen van kwaliteiten en knelpunten in de initiatieffase vraagt om andere vormen van interactie dan het stimuleren van bewonersinitiatieven of het samenbrengen van middelen. Duurzame gebiedsontwikkeling ontstaat niet door bewoners en andere lokale betrokkenen slim te omzeilen, dan wel van ze te verwachten dat zij een ontwikkeling tot een succes maken. Alleen door helder voor ogen te hebben welke toegevoegde inbreng je voor ogen hebt met het betrekken van lokale belanghebbenden, kun je zorgvuldige keuzes maken over de vraag wanneer gesprekken gevoerd worden, wie waarover meepraat, op welke schaal over onderwerpen gesproken moet worden en welke vormen van interactie daarbij passend zijn.Alleen door helder voor ogen te hebben welke toegevoegde inbreng je voor ogen hebt met het betrekken van lokale belanghebbenden, kun je zorgvuldige keuzes maken over de vraag wanneer gesprekken gevoerd worden
Maak dus concreet wat de meerwaarde van co-creatie voor de ontwikkeling kan zijn en stem je plan van aanpak daarop af: effectieve co-creatie vereist een goed procesontwerp. De meerwaarde van de samenwerking ontvouwt zich vervolgens gedurende de ontwikkeling door het samenspel van interacties, bouwend aan draagvlak, vertrouwen, enthousiasme, inzet en een kwalitatief plan.
Ontwerpen met onzekerheden
Het is van belang ontwerp en participatie hierin samen op te laten gaan, om aan de hand van concrete input in gesprek te kunnen over abstractere zaken - en andersom. Een goed procesontwerp maakt expliciet wie welke invloed heeft, creëert de juiste voorwaarden voor alle betrokkenen, sluit het speelveld aan op de beleving van stakeholders, deelt dillema’s (ook als niet alle antwoorden er al zijn) en koppelt terug hoe de opgehaalde input vertaald is in de planvorming. Door al in een vroeg stadium ontwerp(varianten) in te zetten, maak je al snel speelveld, randvoorwaarden en consequenties inzichtelijk.Zit dit goed, dan leidt een effectieve samenwerking tot toegevoegde waarde voor het gebied. Dus als je dan toch ‘iets met participatie’ moet doen, maak dan van de nood een deugd door de waarde ervan te verzilveren. Zie co-creatie niet als gunst of moetje, maar als kans voor een succesvolle gebiedsontwikkeling.
Cover: Mei-Li Nieuwland (https://liea.nl/)
Hanneke Stenfert en Pieter Graaff zijn partners bij Open Kaart, een ontwerpbureau gespecialiseerd in co-creatie van de leefomgeving. Open Kaart werkt met gebruikers aan architectuur en stedenbouw vanuit de ervaring dat een goed procesontwerp noodzakelijk is om complexe projecten tot een succes te maken. Zie www.deopenkaart.nl
Cover: ‘co creatie banner ~ Mei Li Nieuwland’
Door Hanneke Stenfert
Architectural designer & reseacher
Door Pieter Graaff
architectonisch ontwerp, onderzoek en advies
