Co Verdaas bedacht onder luid gejoel de Omgevingswet – tijd voor een terugblik

Het was 2003. De nieuwe Tracéwet lag voor in de Tweede Kamer. Met ‘nul politieke ervaring’ toog het dat jaar begonnen PvdA-Kamerlid Co Verdaas naar het spreekgestoelte. De afgestudeerd planoloog had zich terdege voorbereid. “We hadden al meer dan genoeg instrumentarium om ruimtelijke initiatieven voor elkaar te boksen,” blikt hij terug. ‘Waarom moest er dan nog een wet bij? Dat maakte gebiedsontwikkeling alleen maar ingewikkelder. Het werd een black box. Toen heb ik daar in de Tweede Kamer geroepen: “We moeten terug naar de oorsprong van het vak. Namelijk in één integrale Omgevingswet alle belangen wegen.’

Trots op de term

Het was een citaat met gevolgen, waarvan Verdaas toen in 2003 niet het geringste besef had. Hij was zijn pioniersrol zelfs glad vergeten als het ministerie van Binnenlandse Zaken hem er jaren later niet op had gewezen: Verdaas was de allereerste die de term Omgevingswet had gebruikt. “Daar was ik toen nog heel erg trots op,” lacht hij niet al te luid in de lobby van het Nijmeegse hotel waar we hebben afgesproken. Want geen wet die nog voor invoering zo onder vuur kwam te liggen en die zo vaak werd uitgesteld.

De bedenker, inmiddels hoogleraar gebiedsontwikkeling aan de TU Delft en dijkgraaf bij Waterschap Rivierenland (en onlangs aangesteld als de nieuwe Deltacommissaris, red.), kwam zelf ook geregeld in de vuurlinie te liggen. Hoe heeft Verdaas dat allemaal ervaren, om niet te zeggen: doorstaan? Maar eerst terug naar 2003, naar de bronnen van zijn vermetele plan.

Voorafgaand aan het bewuste Kamerdebat had Verdaas gemerkt dat het ruimtelijk beleid in veel gemeentehuizen vastliep. “We hadden een wetgevingscomplex opgebouwd met veel sectorale wetten. Allemaal met fantastische intenties. Met een eigen normstelsel. Een eigen onderzoeksvereiste. Een eigen instrumentarium. Enzovoort.” Maar het kwam er volgens Verdaas in de praktijk op neer “dat je uiteindelijk al die uiteenlopende belangen, wettelijk geborgd, in een bestemmingsplan ging zitten persen. En dan was er inmiddels alweer een sectorale wet bijgesteld. Of er was ander, voortschrijdend inzicht.” Begon het hele circus weer opnieuw.

Verdaas zag om zich heen steeds meer vluchtroutes en reparatiewetgeving. “Voor iedereen – of het nou ging om burgers, behartigers of bedrijven ­– werd het alsmaar ondoorzichtiger hoe je van initiatieven tot uitvoering kwam. Het aantal juristen in het omgevingsrecht was in tien jaar tijd van pakweg zesduizend naar elfduizend gegaan. De onderzoekslasten stegen net zo hard. Ik kan me nog een voorbeeld herinneren, ik meen de vijfde baan van Schiphol, waarbij de onderzoeks- en proceskosten een veelvoud bedroegen van het daadwerkelijk realiseren van die baan.’
Daarom werd het voor hem niet meer dan logisch om eens een balletje op te werpen over een ander stelsel. “Ik noem het ook weleens de tabula rasa-exercitie. Dat je compleet afstapt van de 26 sectorale wetten met nog eens honderden aparte regelingen. Allemaal met fantastische intenties gemaakt, maar niet meer de manier tot een politieke afweging te komen.”

Grote decentralisatie

In die tijd van dat Kamerdebat in 2003 speelde een andere ontwikkeling in het ruimtelijk domein. Het land leek zo’n beetje klaar, qua inrichting. Het Rijk gaf de regie op de ruimte met een gerust hart door naar provincies en gemeenten. “Het was de tijd van de grote decentralisatie,” beaamt Verdaas. “Elke ontwikkeling was in principe goed, mits op een nette manier geborgd en met eventuele negatieve effecten gecompenseerd. Dat kon wel aan de regio’s worden overgelaten.”
Zo landde de complexiteit van de uitvoering van ruimtelijke plannen in de gemeentehuizen. Verdaas: “Ik weet nog dat ik in die tijd veel contact had met Maarten van Poelgeest, wethouder in Amsterdam. En met een wethouder als Jan van der Meer, hier in Nijmegen. Ze bevestigden mijn beeld: het was bijna niet meer uitvoerbaar.”

Bij Verdaas begonnen zich de eerste ideeën te vormen van de nieuwe Omgevingswet. Met die prille plannen in zijn hoofd liep hij naar het katheder in de Tweede Kamer. Hij werd, zegt hij, “letterlijk weggehoond. Een naïef nieuw Kamerlid. Waar hééft die gast het over? Maar ik was ervan overtuigd dat ik iets te pakken had.”
In de jaren na het Kamerdebat merkte Verdaas dat veel mensen in stilte zijn analyse deelden. Zij wisten “in dat zelfgesponnen web dat ruimtelijke ordening heette” hun weg ook niet meer. Verdaas: “Zodra je voorstelde om terug te gaan naar de kern, was iedereen voor.” Lachend: “Mits hun eigen belang voldoende geborgd was.”

In één regime samen

Het leidde bij Verdaas in de uitwerking van zijn plannen tot een “principiële vraag: wat mag je aan de politieke arena overlaten? En wat wil je juridisch geborgd hebben? Daar stuitte ik op enige, nou ja, hypocrisie is een zwaar woord, eh… gelegenheidsredeneringen. Sommige mensen zeiden: voor windmolens of ecologische verbindingszones moet de wetgeving een stuk simpeler en voor een nieuwe weg moet die juist extra moeilijk. Dan raken mensen mij kwijt. Ik ben op de eerste plaats democraat en pas daarna partijpoliticus. Het democratisch wegen van belangen is altijd mijn drive geweest. De Omgevingswet is een poging om die belangen allemaal in één regime samen te brengen.”

Het beslissende zetje voor de Omgevingswet kwam met de financiële crisis van rond 2009, toen de ruimtelijke ontwikkeling bijna overal in Nederland stil kwam te liggen. “De regering-Balkenende wilde projecten versnellen om de ergste effecten van de recessie te dempen. Onder meer de Waalbrug hier in Nijmegen werd genoemd. Maar dat kon juridisch helemaal niet. Dat maakte dat er een besef kwam: we moeten fundamenteel ingrijpen.”

Het hielp dat Verdaas toen kortstondig zelf als staatsecretaris in het kabinet zat. “In de aanloop daarvan schreef ik met Melanie Schultz aan de passage over de Omgevingswet en zijn voorloper, de Crisis- en Herstelwet, in het regeerakkoord.” Minister Schultz ontpopte zich als VVD-minister van Infrastructuur en Milieu in de eerste twee kabinetten-Rutte als een van de drijvende krachten achter de invoering van de wet, toen nog voorzien voor 1 januari 2019. Weg met de bestuurlijke stroperigheid en de ambtelijke verkokering. Met de uitnodigingsplanologie van de Omgevingswet, waarbij de grondhouding van gemeenten bij nieuwe initiatieven verschoof van ‘nee, tenzij’ verschoof naar ‘ja, mits’, werd het allemaal ‘eenvoudig beter’.

Een topzwaar project

Tot zover de theorie. Want hoe naïef bleek bij de voorbereidingen op de wet al snel die leus. Het gepropageerde ’eenvoudig beter’ keerde zich als een boemerang tegen de Omgevingswet. Met alle juridische en ict-hobbels leek het eerder ‘complex slechter’. “Dat heb ik ook onderschat, hè,” beaamt Verdaas. “Ik wil hier niet als wijsneus overkomen. Ons ruimtelijk stelsel is zo gelaagd en complex dat je met een fundamentele herziening zo tien jaar verder bent. In de uitvoering is het gewoon topzwaar, dit project.”
Hij kiest zijn woorden behoedzaam. ‘Het lastige, ook met dit interview, is dat de discussie al snel in zwart-wit-redeneringen wordt getrokken. De felle emotie die ik heb geproefd in discussies met vakgenoten… Dan gaat het al snel over de vraag wat ik tegen zachte belangen heb. Of dat ik de burger buitenspel wil zetten door hem minder aangrijpingsmogelijkheden te geven.”

Je kunt volgens Verdaas op twee manieren naar die discussie kijken. “Een deel van de professionals zegt nog steeds: we hadden er nooit aan moeten beginnen. Het is té ingewikkeld. Maar ik constateer ook dat Gelderland 1,8 keer haar eigen oppervlakte nodig heeft om alle maatschappelijke opgaven die er nu liggen te realiseren. Met het oude, versnipperde stelsel als werkmethode kom je er dan gewoon niet.”
Maar met de nieuwe wet straks wél, dan? We hebben een half uur lang het onderwerp digitaal stelsel weten te vermijden. Het stelsel dat de afgelopen jaren uitgroeide tot hét pijnpunt van de Omgevingswet. “De belofte was: we moeten alle relevante omgevingsinformatie eenduidig voor iedereen op dezelfde manier ontsluiten,” reageert Verdaas. “Die ambitie is makkelijk uitgesproken en breed omarmd. De praktijk is een stuk weerbarstiger. Er kwamen allerlei vragen achter vandaan. Wie ziet toe op de betrouwbaarheid van die data? Hoe maak je dat die juridisch leidend zijn? Dergelijke kwesties belandden ook nog eens in een versnipperd veld met verschillende bronhouders.”

De mensen zijn er niet

Erop terugkijkend had volgens Verdaas het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) beter als een apart project kunnen worden aangepakt. “Nu is dat allemaal in één operatie gegooid, waardoor de filosofie van de wet verknoopt is geraakt met de implementatie van de techniek. Ik heb zelf bij het waterschap gezien wat voor effort het kost om al onze objecten eenduidig te digitaliseren. Wat het aan inzet, aan fte vraagt. Dat was voor mij een eyeopener. We hebben er zes mensen voor aangetrokken. Voor de meeste gemeenten is het een nog veel grotere opgave. De benodigde menskracht is er niet. De financiële middelen zijn er ook niet. Dus is die digitale ambitie gaandeweg verregaand afgeschaald.”

Nee, Verdaas is nooit bang geweest dat de Omgevingswet er met alle protest ertegen niet zou komen. “Er zijn wel momenten geweest, meestal rond discussies in de Eerste Kamer, dat ik dacht: heeft men nog helder waarom we dit met elkaar willen? Als men de wet afschiet, is er dan een alternatief? Ik wil niks afdoen aan alle kritiek en operationele ellende, maar zijn we met het huidige stelsel beter af? Ga niet net doen alsof het alleen maar slechter wordt. Op een gegeven moment ging de discussie alleen nog over het DSO.”

Sinds afgelopen voorjaar is uiteindelijk zeker dat de Omgevingswet er per 1 januari 2024 komt. Verdaas ziet bij gemeenten twee bewegingen. Aan de ene kant het op regionaal niveau zoeken naar de principiële keuzes voor de langere termijn, zoals de wet beoogt. “Waar neem je je pijn? Welke initiatiefnemers krijgen straks te horen krijgen: sorry, dit gaat ‘m niet worden?” Als tweede beweging merkt hij dat gemeenten op projectniveau hun plannen alweer steeds gedetailleerder vastleggen, conform het oude regime. “Iedereen gaat weer voor zijn eigen belang. Maar zo bouw je straks niet een miljoen woningen.”

Hoe wel? De Raad van State waarschuwde in Binnenlands Bestuur voor het lawyer’s paradise dat de Omgevingswet na de invoering dreigt te worden. Dat betekent nieuwe stilstand in de gebiedsontwikkeling, totdat de hoogste rechter heeft gesproken. Het is een reële vrees, ook voor Verdaas. “Bij elke nieuwe wet zie je eerst een fase van kinderziektes en nieuwe jurisprudentie. Ik hoop dat we dan niet met z’n allen de Omgevingswet gaan bashen. Uiteindelijk begint het allemaal met politieke keuzes. Welke richting wil je met een regio? Welke belangen weeg je daarbij het zwaarst? Zonder richting geen uitvoering.”

Nee, hij is niet bevreesd voor de datum van 1 januari 2024. Hij gaat die ochtend, lacht hij, “gewoon lekker uitslapen”. Weer serieus: “Je moet het effect van de Omgevingswet niet overdrijven. Een wet richt geen land in, het is een hulpmiddel. In vakdiscussies kwam er een emotie los alsof je met de Omgevingswet aan het bestaansrecht van mensen kwam, zo emotioneel en persoonlijk werd het. Voor mij was het enige doel om te streven naar transparante besluitvorming waarin alle belangen worden gewogen. En ja, de kans dat het voor burgers straks daadwerkelijk navolgbaar wordt hoe een besluit tot stand komt, die wordt ietsje groter. In dat soort nuances wil ik over de wet praten. Niet in zwart-wittermen. Want weet je: 99 procent van de bevolking is helemaal niet met de Omgevingswet bezig.”