Nieuws Gebiedsontwikkelaars staan voor diverse forse opgaven, waaronder de bouw van één miljoen woningen in de Randstad. Gemeenten spelen daarin een grote rol en kunnen via een actieve grondpolitiek het tempo helpen opvoeren, betoogt Co Verdaas, hoogleraar gebiedsontwikkeling aan de TU Delft. "Neem beredeneerd risico en doe dat met open ogen."
Een opmerkelijk geluid. Tijdens de afgelopen crisis, waarbij gemeenten zwaar afboekten op hun grondposities, werd actieve grondpolitiek afgezworen. Gemeenten zouden in het vervolg faciliterend optreden en het initiatief voor ontwikkeling bij de markt laten via uitnodigingsplanologie. Om de woningbouw en andere maatschappelijke opgaven op te pakken, pleit Verdaas voor een nieuwe vorm van actieve grondpolitiek.
‘Een actievere rol van gemeenten via de Wet voorkeursrecht gemeenten of door zelf te verwerven, helpt bij het programmeren en realiseren van het woningbouwprogramma’, aldus Verdaas. Daarbij spelen tegenwoordig de energietransitie, ander landbouwbeleid en de klimaatadaptatie een grote rol, wat de puzzel steeds ingewikkelder maakt. ‘Wanneer de gemeente voor cruciale puzzelstukjes zelf posities bezit, geeft dat iets meer handelingsperspectief. Dat inzicht moeten lokaal bestuurders weer durven omarmen. En ja, dat is risicovol, maar als er geen risico’s waren zou de markt het wel oppakken.’
Verdaas stelt voorop dat gemeenten niet belangrijk genoeg kunnen worden gemaakt bij de woningbouwopgave, want zij zijn leidend. Gemeenten bepalen de kaders, stellen de bestemmingsplannen vast en organiseren de vergunningen. Hij pleit voor een nieuwe vorm van actieve grondpolitiek waar gemeenten, zich bewust van de risico’s, mee omgaan. ‘Wil je maatschappelijke doelen realiseren, dan is dit een geschikt instrument.'
Als er geen risico’s waren, zou de markt het wel oppakken
De crisis schudde iedereen wakker en er is flink afgeboekt. De hoogleraar zet het verlies van gemeenten echter in perspectief door ook de tien jaar voor de crisis erbij te betrekken. Dan komt de financiële schade in een heel ander daglicht te staan. ‘Bij de uitwassen voor de crisis was het grondbedrijf voor sommige gemeenten een geldmachientje, maar daar is het grondbeleid nooit voor bedoeld geweest. Het is een instrument om richting te geven daar waar de markt niet zelf het initiatief pakt vanwege het risico. In de goede jaren smaakte het naar meer, gemeenten konden geld verdienen met de grond. Extremen, zoals Apeldoorn dat enorm afschreef, houd je altijd, maar er zijn veel gemeenten die in de goede jaren geld voor de stad verdienden. Kijkend naar die gehele periode is de financiële balans nog steeds positief. Jammer genoeg kijkt de politiek er niet zo naar, en de populaire media hebben er geen belang bij een genuanceerd verhaal te vertellen.’
Minder rigide
De hoogleraar ziet diverse gemeenten, zoals Eindhoven, Utrecht en Breda, weer wat breder en genuanceerder nadenken over de inzet van hun grondbeleid. Met die nuance dat de inzet meer vanuit een maatschappelijk doel gemotiveerd is.
Voor wat betreft de discussie over woningbouwlocaties, binnenstedelijk of op uitleglocaties, zegt Verdaas dat de overheden daar minder rigide mee moeten omgaan. Kijkend naar het woningbouwprogramma noemt hij het een schijndiscussie. De Randstad heeft één miljoen woningen nodig en moet een antwoord geven op de energietransitie, bereikbaarheidsvraagstukken en klimaatadaptatie. ‘Ik ben de eerste die zegt dat gemeenten de mogelijkheden voor kwalitatief binnenstedelijke bouw moeten benutten. Dat is soms ingewikkeld en duurder, maar niemand wil rotte, lege plekken in de stad. Als er in de regio ook nog vraag is naar hoogstedelijk woonmilieu, moet je dat gewoon willen leveren. Maar dan nog blijft er veel te bouwen over, dat valt nooit binnenstedelijk te accommoderen. Je zult op onderdelen toch echt het weiland in moeten.’
Onlangs hield Verdaas een openbare lezing voor 150 belangstellenden in Zwolle waar ook het college bij aanwezig was. De gemeente staat voor de exercitie om de stad met zesduizend woningen tot 2027 binnenstedelijk te verdichten. Bij de lezing toonde hij wat afbeeldingen van Zwolle door de eeuwen heen. Van een dorp werd Zwolle steeds meer de omgeving ingetrokken en daar waren goede redenen voor. ‘Ik vind niets van de keuze tot inbreiding, die is aan de politiek. De fictie om daar in één keer mee te stoppen, probeer ik wel een beetje door te prikken. Waarom zou je niet meer mogen uitbreiden buiten de bestaande stedelijke contouren? Er heerst soms een sfeer dat dit slecht zou zijn. Bedenk nu eerst eens wat voor soort stad je wilt zijn, wie je toekomstige bewoners zijn en waar zij behoefte aan hebben. Kijk vervolgens hoe zich dat verhoudt tot de binnenstedelijke voorzieningen, dan krijg je een veel genuanceerdere uitkomst. Dat is een bar ingewikkeld vraagstuk. Ik heb het idee dat soms te snel positie wordt ingenomen zonder eerst de kenmerken te bestuderen.’
Belastinggebied vergroten
Er zijn niet voldoende bouwlocaties, die drogen zowel in de uitleg als binnenstedelijk op. Bij binnenstedelijk bouwen speelt ook vaak een financieel vraagstuk. Een collega-onderzoeker van Verdaas aan de TU Delft concludeert dat binnenstedelijk bouwen tot een factor drie duurder is per vierkante meter dan in het weiland. ‘We kunnen wel roepen dat woningbouw eerst binnenstedelijk invulling hoort te krijgen, maar daar moeten partijen dus wel de middelen voor willen genereren.’
Niemand wil rotte, lege plekken in de stad
Verdaas, gewezen op het feit dat het geld voor het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) weg is, de grondbedrijven geen winst maken en dat betrokken partijen met financiële restricties te maken hebben waardoor ze niet kunnen investeren: ‘Mijn primaire voorkeur ligt bij het vergroten van het belastinggebied voor gemeenten, daar ben ik een groot voorstander van. Dan kunnen lokale bestuurders echt zelf keuzes maken over wat ze willen in hun stad. Er komen steeds meer taken op gemeenten af, daarbij hoort ook de mogelijkheid om over de middelen te beschikken en die op te halen. Daarnaast zou er een soort van solidariteitsverevening moeten zijn, maar die zit nu ook al in het Gemeentefonds.’
In het verleden is er met de stadsvernieuwingsprojecten, de sleutelprojecten en het ISV (die als enorme multiplier gold), veel geïnvesteerd in de stedelijke kwaliteit. Daar zet Verdaas de recent gepresenteerde kredietvoorziening van BZK-minister Kajsa Ollongren ter vergelijking tegenover. Dit is een regeling die woningbouw op leegstaande of onderbenutte bedrijfslocaties stimuleert, waarbij het Rijk en BNG Bank elk 38 miljoen reserveren.
Meer publiek geld
Verdaas vraagt zich af wat de prioriteiten in dit land zijn voor het vestigingsklimaat, de leefbaarheid en het perspectief van steden. Dit moet echt hoger op de agenda komen en daar hoort ook meer publiek geld bij. ‘De investeringsgraad van de overheid mag echt omhoog. Ik bedoel het niet verwijtend, maar de opgave is groter dan ooit en we investeren veel minder dan in het verleden. De crisis heeft bij gemeenten tot handelingsverlegenheid geleid. Daarnaast kregen ze te maken met de decentralisaties in het sociaal domein en kwamen andere vraagstukken hoog op de agenda, zoals energie en het klimaat. Het is nu zaak dat het bouwdossier hoger op de agenda komt, met daarbij een bredere blik dan alleen woninkje stampen. Geef daar wat meer zelfbewust richting aan.’
Het is volgens Verdaas aan het Rijk om richting te geven aan de woningbouwopgave en de urgentie daarvan op waarde te schatten. Het vestigingsklimaat in de steden is ook een nationaal belang. De uitvoering, de precieze programmering en de kwaliteit van de projecten zijn zaken die de gemeenten en regio’s zelf beleggen. ‘Daar kan het Rijk nooit intreden, maar er mag wel wat meer partnerschap vanuit Den Haag ontstaan. Dat is iets anders dan centraliseren.'
Op de vraag of een eventueel gebrek aan instrumentarium voor gemeenten te maken heeft met het niet op stoom komen van de woningbouwproductie, antwoordt Verdaas ontkennend. Gemeenten kunnen in hun bestemmingsplannen, structuurvisies en straks de omgevingsvisies nog steeds planologische ruimte creëren. Voor gemeenten die de plannen en hun middelen op orde hebben, blijft het echter moeilijk. ‘Binnenstedelijk bouwen is complex en er is een gebrek aan deskundigheid en financiën. Zo hebben de corporaties voor hun opgaven soms te weinig middelen vanwege de verhuurderheffing. Daarnaast hebben de bouwbedrijven te maken met een gebrek aan personeel.’
De opgave is groter dan ooit en we investeren veel minder
Realisatieplicht
De hoogleraar is niet bang dat binnenstedelijk bouwprojecten aan kwaliteit inboeten, wanneer de gemeente via de grondexploitatie het geld vrijspeelt om de sanering te financieren. ‘Er zijn veel betrouwbare ontwikkelaars en beleggers in dit land. Als je samen een businesscase maakt en respecteert dat marktpartijen rendement willen halen, overigens ook een maatschappelijk belang, dan kom je er wel uit. Dit soort situaties zijn echt uitzonderingen.’
De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur adviseerde enige tijd geleden over instrumenten voor het grondbeleid. Een van de aanbevelingen van die commissie, waarin ook Verdaas zat, is het beroep op zelfrealisatie te koppelen aan een realisatieplicht. ‘Zie dat als stok achter de deur. Het met publiek geld saneren en bouwrijp maken van een binnenstedelijke locatie biedt geen garantie dat er daadwerkelijk wordt gebouwd op het moment dat er vraag is naar woningen. Daarvoor is nog geen instrument in de wet opgenomen. Een gemeente moet kunnen afdwingen dat de partij die een beroep doet op zelfrealisatie, ook daadwerkelijk gaat bouwen. Zo niet, dan gun je het aan iemand anders. Er zijn wel degelijk wat verbeterpunten, maar die vormen niet de reden waarom er zo weinig gebeurt.’
Verdaas is niet onder de indruk van de kritiek dat gemeenten na afboeking van de verliezen hun nieuwe grondprijzen nog steeds niet consequent residueel (oftewel de waarde die overblijft van de verkoopwaarde van een woning na aftrek van btw, stichtingskosten en winsten) berekenen. Het verlagen van de grondprijs is een knop waar een gemeente aan kan draaien, maar daarbij gaat het puur om de lokale context, de voorgeschiedenis en de wensen voor de kwaliteit en het type woningbouw. ‘Je kunt niet in algemene zin zeggen dat gemeenten te veel of te weinig voor hun grond vragen. Vanuit mijn rol in Delft spreek ik veel beleggers en ontwikkelaars. Dat zijn ook allemaal mensen met passie voor de publieke zaak en voor kwaliteit. Als een marktpartij in de onderhandelingen aangeeft dat een rendementsbodem van 6 procent eigenlijk te krap is, maar dat bij concessies op de kwaliteit het rendement op 8 of 10 procent uitkomt, dan komen partijen daar samen uit, zo leert de ervaring.’
Zijn advies is de onderhandelingen procesmatig te vertalen: daar waar het tegenvalt, springt de gemeente wat meer bij als kwaliteit belangrijk is, daar waar het meevalt krijgt de gemeente met terugwerkende kracht een iets hogere meterprijs. ‘Het zijn voorbeelden van afspraken die markt, corporaties en overheid met elkaar kunnen maken, en dat mag ook binnen de huidige wettelijke kaders.’
Verdaas wijst op het belang van de lessen die we uit de afgelopen crisis horen te leren. ‘Beweeg een beetje mee met de conjunctuur, dat levert een ander verhaal op dan wanneer je alles uit handen laat vallen. Als gemeenten het afgeboekte geld in de crisisjaren hadden vertaald in een lagere meterprijs, dan hadden we nu misschien een minder groot probleem gehad bij de woningbouwproductie. Dan hadden we ook meer mensen en kennis weten vast te houden. De politieke realiteit is helaas een andere, maar dit zijn oplossingen waar we met elkaar naartoe moeten.’
Cover: ‘amsterdam bouwen’
