Complexe opgave? Kies dan voor een procesaanpak

De afgelopen jaren ben ik werkzaam geweest binnen de gemeente Den Haag en Rotterdam, waar ik heb mogen werken aan diverse gebiedsontwikkelingen. Ook tijdens mijn opleiding tot Master City Developer heb ik vaak een kijkje in de keuken gekregen van gebiedsontwikkelingen in binnen- en buitenland.

Wat mij daarbij opvalt, is dat we in Nederland steeds vaker te maken hebben met een complexer wordende opgave, maar dat we de complexiteit op een traditionele manier benaderen. Een complex vraagstuk zoals een gebiedsontwikkeling met versnipperd eigendom vraagt om een procesmatige aanpak, maar in de praktijk gaan we vaak projectmatig te werk.

Dit artikel is een pleidooi voor een bewuste keuze tussen proces- en projectmanagement, en het belang van de juiste keuze voor de steeds complexer wordende opgaves die voor ons liggen.

Een complexe opgave

Na een periode van economische crisis, waarbij de (waarde van de) woningmarkt in Nederland in zwaar weer verkeerde, is er nu een periode van woningschaarste ontstaan. Hierbij leeft - in tegenstelling tot het Vinex-tijdperk waarin er grootschalige uitleglocaties volgebouwd werden - de wens om het merendeel van de benodigde woningen in bestaand stedelijk gebied te realiseren. Zo wil de verstedelijkingsalliantie Zuidvleugel Randstad tot 2040 170 duizend extra woningen bouwen in bestaand stedelijk gebied. Het belang van binnenstedelijke gebiedstransformaties neemt hierdoor toe.

In die binnenstedelijke transformatiegebieden zien we de volgende situatie zich voordoen. Professionele project- en gebiedsontwikkelaars hebben positie verworven en willen aan de slag met de ontwikkeling van hun eigen locatie. Daarnaast zijn er actieve bedrijven met een historie in het gebied die in sommige gevallen nadenken over een verplaatsing van hun activiteit. Speculanten met grondbezit in het gebied zien een mogelijke waardestijging en kijken naar optimalisering van hun plot. Binnen zo’n gebied is de versnippering in eigendom dus groot, terwijl de belangen uiteenlopen.

Gemeenten hebben beleidsambities geformuleerd om de verdichtingsopgave van de stad sturing te geven. Zowel Rotterdam als Den Haag zetten bijvoorbeeld in op verstedelijkingsprojecten rondom stationsgebieden. Deze gebieden kennen een versnipperd eigendom, met grond in handen van verschillende eigenaren. Dit maakt dat een samenwerking nodig is om de verdichtingsopgaves te realiseren.

Versnipperd eigendom

In een gebied met versnipperd eigendom (door onder meer gemeente, ontwikkelaars, particuliere eigenaren en bewoners) heeft elke grondeigenaar het recht om te (her)ontwikkelen. Dit principe zorgt ervoor dat partijen zelf kunnen sturen op de ontwikkeling van hun grond. Wanneer er meerdere grond- of vastgoedeigenaren in hetzelfde gebied tegelijk willen ontwikkelen, is het de vraag of dit gebiedsgericht bekeken moet worden. In de praktijk komt het vaak voor dat één partij wil (her)ontwikkelen, hetgeen vervolgens leidt tot ontwikkelingen door andere eigenaren in dit gebied.

De gemeente is naast grondbezitter ook actief als bevoegd gezag. Daarin heeft zij een andere rol, want dan schept zij een juridisch-planologisch kader met sturingselementen voor een gebiedsontwikkeling. Dit kader komt tot stand in een open samenwerking met de grond- en vastgoedeigenaren en ontwikkelende partijen van het gebied.

De sturing op de overkoepelende kwaliteit van het gebied kan een tegenstrijdige werking hebben op de individuele belangen. Ga je verdichten in een bestaand gebied, dan is er ook extra openbare ruimte of maatschappelijke voorzieningen (zoals sportvelden) nodig. Deze voorzieningen hebben een groot ruimtebeslag en moeten ergens in het gebied landen. Gezamenlijk moet er dus gekeken worden naar waar (en op wiens grond) deze voorzieningen komen.

Vier strategieën

Voor de gebiedsontwikkeling zelf zijn er verschillende strategieën. Ik onderscheid er vier: plot, organisch, DAT (developing alone together) en samenvoegen van eigendom.

De keuze voor een strategie is afhankelijk van de situatie. In de praktijk zien we dat de verschillende strategieën parallel aan elkaar lopen. Bij een gebiedsontwikkeling kan de gemeente bijvoorbeeld in samenwerking met eigenaren verschillende scenario’s uitwerken, terwijl tijdens dit proces al gestart wordt met plotgewijze ontwikkelingen. De scenario’s kunnen leiden tot een aantal plotontwikkelingen, maar ook tot een samenwerking tussen partijen. De keuze voor de strategie is dus niet zwart-wit, maar fungeert als houvast voor een manier van sturing in gebiedsontwikkeling.

In alle gevallen van versnipperd eigendom zullen private en publieke partijen een samenwerking met elkaar moeten aangaan. Deze samenwerking is complex. De rol van de gemeente kan variëren van faciliterend tot sturend. De private partijen op hun beurt kunnen een participerende rol aannemen, of juist een meer initiërende rol. De keuze voor deze rollen is afhankelijk van de ambitie en belangen in het gebied.

Vier basisdoelen

Een perspectief op het gebied en inzicht in elkaars belangen vormen de basis voor een goede samenwerking. Een goede samenwerking kent vier basisdoelen.

1: Bied perspectief
Geef inzicht in de voordelen van de transformatie voor de gebruikers. Laat zien dat alle belangen worden meegenomen, wat bereidheid creëert om actief deel te nemen in ontwikkeling.

2: Ken de wensen van de gebruikers
Verdiep je in de belangen van de gebruikers. Ga op zoek naar waar de belangen van de gebruikers passen bij de transformatieaanpak. Dit vraagt een faciliterende houding van de initiatiefnemer.

3: Creëer een coalition of willing
Een gezamenlijk belang tussen partijen kan de basis zijn om een coalition of willing te starten. Het gezamenlijk belang staat hierbij voorop, waarbij er wordt gekeken naar mogelijkheden om samen ruimte te creëren voor de gebiedsontwikkeling. Dit kan in fysieke ruimte gevonden worden, maar ook financieel.

4: Deel zeggenschap
Creëer voordelen voor de gebruikers door zeggenschap over de uitkomst van de gebiedsontwikkeling te delen. Noch de gemeente, noch de private partijen hebben volledige zeggenschap op de gebiedsontwikkeling. Het doel van de gedeelde regie is om een plan te maken met voldoende kwaliteit, dat financieel haalbaar is voor alle partijen.

Proces- vs projectmanagement

In een gebiedsontwikkeling met versnipperd eigendom is het van belang om verbinding te maken tussen partijen. Dit kan op twee manieren: via een proces- of projectaanpak. Projectmanagement gaat uit van een duidelijke opgave, waarbij de stappen om tot een resultaat te komen helder zijn gedefinieerd. Procesmanagement richt zich op het samenbrengen van belangen van de betrokken partijen. Welke je kiest, is afhankelijk van de opgave die er gesteld wordt.

Voor het Central Innovation District in het centrum van Den Haag (en dan specifiek het Laakkwartier) worden kaders opgesteld door de gemeente, zoals een gebiedsagenda. Deze gebiedsagenda is leidend voor alle plotgewijze ontwikkelingen die er zijn. De plannen van de grondeigenaren worden uitgewerkt in een nota van uitgangspunten en later een bestemmingsplan. Deze projectmatige aanpak past bij de plotstrategie.

Een voorbeeldproject hiervan is het HS Kwartier rondom station Holland Spoor. Deze grootschalige ontwikkeling zorgt voor druk op de omgeving, zoals een aanpassing aan de bestaande infrastructuur, extra vierkante meters maatschappelijke voorzieningen en groen. Dit zijn onderwerpen die gebiedsbreed bekeken moeten worden, maar nu vanuit het project benaderd worden.

De Alexanderknoop in Rotterdam kent juist een procesmatige aanpak. Het gebied rondom station Alexander, vergelijkbaar met het Laakkwartier, bestaat uit verschillende grondeigenaren die ook willen ontwikkelen. De gemeente heeft als reactie op verschillende voorstellen uit de markt de grondeigenaren uitgenodigd samen een gebiedsvisie op te stellen. De gebiedsvisie moet het ‘laadvermogen’ van het gebied in beeld brengen. Verschillende scenario’s laten zien hoe deze ontwikkelingen mogelijk zijn. Gezamenlijk hebben alle betrokkenen nagedacht over de kaders waarbinnen de ontwikkeling tot stand kan komen. Hiermee is een gedeelde verantwoordelijkheid geschept voor de effecten die de plotontwikkelingen op elkaar en het gebied hebben. Dit proces is intensief, vraagt om een sturing die zich richt op samenwerking, en maakt dat partijen eerst de kaders moeten maken en dan pas individueel met het plot aan de slag kunnen.

Effectief handelingsperspectief

In vakliteratuur is een duidelijk verschil zichtbaar tussen de project- en procesmatige manier van werken. Het artikel ‘Project- versus Procesmanagement’ uit 2017 onder leiding van hoogleraar Jurian Edelenbos biedt een overzicht van de twee verschillende managementperspectieven. Waar projectmanagement uitgaat van een duidelijke opgave met helder gedefinieerde stappen om tot een resultaat te komen, richt procesmanagement zich op het samenbrengen van belangen van de partijen. Het verschil in focus leidt tot een andere aanpak. De een is niet per se beter dan de ander. Wel kan gesteld worden dat een keuze voor project- of procesmanagement afhankelijk is van het type opgave. Een duidelijk procesmanagement-vraagstuk benaderen met een projectmanagement-aanpak leidt niet tot het gewenste resultaat. Het is dus van belang om vooraf goed te bepalen wat voor aanpak het vraagstuk nodig heeft.

Hier zit gelijk het knelpunt. In de praktijk is vaak te zien dat een projectmatige aanpak gehanteerd wordt bij een procesmanagement vraagstuk. De integrale, procesmatige aanpak van gebiedsontwikkeling, met name in gebieden met versnipperd eigendom, wordt vaak gezien als een vertragende factor. Die angst voor vertraging heeft te maken met de druk vanuit de markt om te kunnen en mogen bouwen en de wens van de politiek om resultaat te boeken. Beide partijen kijken naar de snelle resultaten. De ontwikkeling wordt dan projectmatig aangevlogen.

Dat, terwijl de situatie juist vraagt om een procesmatige aanpak. Zij valt namelijk onder een grote gebiedsontwikkeling zonder duidelijke kaders voor het gebied. Hierbij creëert de eerste partij die tot ontwikkeling overgaat, vaak voor een sneeuwbaleffect waarbij meerdere grondeigenaren dit óók willen doen. Om deze ontwikkelingen in goede banen te leiden, is een procesaanpak nodig.

Het nadeel van procesmanagement is dat het resultaat vaak niet op voorhand concreet te benoemen is. Ook het tijdspad is lang en vaak onzeker. Dit in tegenstelling tot projectmanagement, waarbij de opgave en het doel concreet vooraf gesteld worden. De ‘zekerheid’ die hiermee vooraf wordt afgegeven aan de betrokken partijen, maakt dat partijen het gevoel hebben grip te hebben op het project. Zowel de literatuur als de praktijk laat echter zien dat de projectmanagement-aanpak niet per definitie leidt tot overeenstemming tussen partijen. Er kan frictie ontstaan, wat kan leiden tot vertraging.

Externe gebiedsmanager

Een effectief handelingsperspectief voor een gebiedsmanager gaat over het voeren van een proces dat past bij de opgave en verwachtingen van stakeholders. Er is geen eenduidig handelingsperspectief te benoemen. Wel is duidelijk dat een complex vraagstuk zoals een gebiedsontwikkeling met versnipperd eigendom vraagt om een procesmatige aanpak. Bij het procesvoorstel dat wordt opgesteld dient rekening te worden gehouden met de verschillende belangen van de betrokken partijen.

Hierbij is het belangrijk om te kijken naar het type samenwerking dat past bij het proces. De samenwerking die gemaakt moet worden in een gebiedsontwikkeling met versnipperd eigendom wordt gezien als een netwerksamenwerking. Het ontstaan van netwerken komt voort uit de behoefte van individuele partijen die samen een doel nastreven dat past bij de individuele doelen van de deelnemende partijen.

Er zijn veel factoren van invloed op deze netwerksamenwerking, zoals het aantal deelnemers aan het netwerk, het doel van de samenwerking, het vertrouwen in de samenwerking, het gezamenlijke doel en de aanwezige competenties in het netwerk. Het principe geldt hierbij: hoe groter het aantal deelnemers in het netwerk, hoe lager het onderlinge vertrouwen.

Het is daarom raadzaam om in deze grotere netwerken een externe gebiedsmanager aan te stellen. Deze procesvoorzitter (vaak werkzaam bij de gemeente, om zo het brede perspectief te houden op de ontwikkeling) kan zich richten op de onderlinge relatie tussen partijen. De gebiedsmanager focust zich hierbij op het bij elkaar brengen van de belangen van alle eigenaren (en andere belanghebbenden in de gebiedsontwikkeling) en de belangen van de eigen organisatie. De taak van de gebiedsmanager is om in dit proces van samenwerken duidelijkheid te scheppen richting de betrokken partijen over het doel van samenwerking, verwachtingen naar elkaar, planning, en te verwachten resultaten.

De dagelijkse praktijk

Het verschil tussen de praktijkvoorbeelden uit Den Haag en Rotterdam zit in hoe de gemeente de opgave benadert. Waar Rotterdam stuurt op een samenwerking met een alliantie om tot een gedragen gebiedsvisie te komen, kiest Den Haag voor een projectmatige aanpak zonder te investeren in een integrale samenwerking tussen de grondeigenaren.

Mijn inziens heeft dit te maken met hoe de gemeente haar rol ziet in een gebiedsontwikkeling. Waar Den Haag zich in Laakhaven faciliterend opstelt en zich beroept op haar juridisch-planologische rol in de ontwikkeling, pakt de gemeente Rotterdam een trekkersrol in Alexanderknoop en stuurt aan op de samenwerking tussen alle belanghebbenden.

De verschillen in aanpak zijn niet per se kenmerkend voor de bestuurscultuur in de gemeente, maar komen voort uit de urgentie en geschiedenis van beide locaties. Denkt een gemeente dat er snel gehandeld moet worden, dan kiest zij vaak voor een projectmatige aanpak. Niettemin vragen complexe gebiedsontwikkelingen met veel deelnemende partijen bijna per definitie om een procesaanpak.

Mijn conclusie is daarom deze. Als gemeente moet je binnen gebiedsontwikkeling de samenwerking faciliteren, om vervolgens vanuit die samenwerking je rol te bepalen. Een gebiedsontwikkeling met versnipperd eigendom vraagt om sturing op het integrale belang. Dat is bij uitstek een rol voor de gemeente - en die rol is het beste te spelen via een procesaanpak.