Concessiemodel: een uitkomst voor gebiedsontwikkeling?

Verslag van het mini-symposium d.d. 11 december 2008 in Rotterdam over het concessiemodel als samenwerkingsvorm tussen overheid en markt.

Om gebiedsontwikkeling te realiseren kunnen overheid en markt op verschillende manieren samenwerken. Naast een aanpak met een traditionele rolverdeling tussen overheid en markt en de joint venture, waarbij de risico’s tussen overheid en markt verdeeld worden, wint het concessiemodel terrein. Althans: de discussie erover. Internationaal is een politiek-bestuurlijke tendens waarneembaar, waarbij de overheid zich voor een bepaalde opgaven beperkt tot het aangeven van een ontwikkelingskader en via een concessie de verdere planvorming en uitvoering aan de markt overlaat. Met als achterliggende gedachte dat ervaring, expertise, middelen en het innovatieve vermogen van de markt, op deze manier optimaal te benutten zijn voor een goede ruimtelijke inrichting van onze steden en landschappen.
Toch was er tot recent nog weinig bekend over de toepassingsmogelijkheden van het concessiemodel in gebiedsontwikkeling. Om de discussie hierover een slag verder te krijgen organiseerden praktijkhoogleraar gebiedsontwikkeling Friso de Zeeuw (TU Delft), in samenwerking met het Nederlands Architectuur instituut op 11 december 2008 een prikkelende bijeenkomst onder leiding van moderator Sicko Heldoorn (burgemeester van Assen).

Verhouding publieke en particuliere domein

De bijeenkomst startte met een interessant historisch betoog van Len de Klerk (hoogleraar Algemene Planologie aan de Universiteit van Amsterdam) Uit zijn bijdrage ‘Particulier-publieke spanningen’, blijkt dat het concessiemodel in ons land al heel lang deel uitmaakt van het scala aan samenwerkingsverbanden tussen staat en particulier initiatief. Sinds de twaalfde eeuw zijn de verveningen en de polders, zoals de Schermer, ontstaan als concessies van exploitanten die zij verwierven van grootgrondbezitters. De Klerk zette uiteen hoe de verhoudingen tussen het publieke en het particuliere domein zich na 1850 in de stadsontwikkeling hebben ontwikkeld, tegen de achtergrond van algemene maatschappelijke ontwikkelingen. De fase die omstreeks 1985 begon, en waarin we ons nog altijd bevinden, kenmerkt zich volgens De Klerk door taaie verhoudingen tussen de staat (het totale complex van overheidsinstanties) en het particulier initiatief (de markt). Net als in het laatste kwart van de negentiende eeuw, zijn beide domeinen zelf sterk in beweging, zoekend naar nieuwe interne verhoudingen en werkwijzen. De Klerk: “In het pragmatische Nederlandse klimaat danken we de moeizame, ‘vervuilde’ verhouding niet in de laatste plaats aan een gebrekkig politiek fundament voor de verantwoordelijkheden van markt en overheden ten opzichte van elkaar. De overheid is innerlijk verdeeld, wantrouwig, onzeker en risicomijdend. Verbetering moeten we in beginsel dan ook in de fundamentele sfeer van verantwoordelijkheden zoeken. Houding, mentaliteit en verhouding zijn belangrijker voor de oplossing dan organisatorische en technisch-juridische modelleringen!”

Herijk de overheidsrol

We verlaten de historische context en gaan met Deloitte de grenzen over.
Uit een door Deloitte uitgevoerd onderzoek in vijf Europese landen (Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Groot-Brittannië en Spanje) blijkt er nog geen ervaring te zijn met integrale gebiedsontwikkeling en daardoor ook niet met gebiedsconcessies. De presentatie van Jurriën Veldhuizen (Deloitte Real Estate Advisory) maakt duidelijk dat ruimtelijke ontwikkelingen sterk afhankelijk zijn van de historische, sociaal-economische en juridisch-bestuurlijke context en cultuur van een land. In ons land is, meer dan in de andere landen, aandacht voor integraliteit en voor “rood voor groen/blauw”. Ook het kwaliteitsaspect is bij ons breder gedefinieerd. In de vijf andere landen daarentegen, is de rolverdeling tussen publieke en private partijen scherper, en de rolvastheid van de overheid sterker. In de andere landen wordt bovendien pragmatischer omgegaan met Europese regelgeving (staatssteun en aanbesteding). Veldhuizen concludeert dat de vaak hybride rol van de Nederlandse overheid, herijkt moet worden. Bij gebiedsontwikkeling, en zeker bij toepassing van het concessiemodel, blijkt dat in theorie de uitvoering wel bij de markt ligt, maar in de praktijk de overheid blijft interveniëren. Veldhuizen: “Een gebiedsconcessie is ook geen tovermiddel, maar een instrument in de gereedschapskist van gebiedsontwikkelaars die overigens voor langjarige, grootschalige gebiedsontwikkelingen beperkt toepasbaar is.”
Hij stelt voor om te experimenteren met de combinatie van een alliantie en een gebiedsconcessie. Veldhuizen: “Inherent aan gebiedsontwikkeling is onzekerheid en risico’s. Zowel overheid als markt weten niet hoe een gebied er over pakweg twintig jaar uitziet. Door toepassing van het alliantiemodel kunnen markt en overheid samenwerken aan de planvorming, en gezamenlijk de kaders vaststellen voor een groot, samenhangend gebied. Vervolgens kunnen concrete programmering, planvorming en investeringen, door uitgifte van concessies voor deelgebieden aan de markt worden overgelaten.” Veldhuizen vervolgt: “Dwingen maatschappelijke ontwikkelingen na verloop van tijd tot een koerswijziging van de gebiedsontwikkeling, dan kunnen overheid en markt terugvallen op de gezamenlijk vastgestelde kaders. Betrokkenheid van de overheid blijft zo gegarandeerd.”

Concessie verlangt vertrouwen

Tijd voor enkele recente praktijkvoorbeelden van gebiedsontwikkeling waar het concessiemodel is toegepast. Jan Bruil (directeur Wonen ING Real Estate), presenteerde een interessante casus: Ypenburg deelplan 20 in Den Haag, een gebied van 4,5 hectare waar 500 woningen moeten verrijzen. De gemeente koos hier bewust voor het concessiemodel, waardoor in theorie de gehele gebiedsontwikkeling de verantwoordelijkheid werd van één partij. Na een preselectie uit vijf partijen werd ING RE uitverkoren de opgave te realiseren. Maar wel binnen een zeer krap tijdsbestek, een bouwplicht én verantwoordelijkheid voor het stedenbouwkundig plan met de beperking van een eventueel gemeentelijk veto zonder dat daarbij criteria golden. Bruil: “We kregen weliswaar een grote rol toebedeeld, maar niet het vertrouwen! Deze onduidelijkheid leidde tot een hoger procesrisico en vertraging.”
Hier zien we de innerlijk verdeelde, wantrouwende overheid, waar De Klerk al over sprak, dus goed terug. Volgens Bruil vraagt gebiedsontwikkeling met behulp van het concessiemodel dan ook om vertrouwen. “Vertrouwen behoor je te verdienen, maar zal je ook moet borgen. Je kunt niet blijven hangen in een sfeer van vrijblijvendheid.”
Volgens Bruil moet de opdrachtgever hoe dan ook altijd helder te zijn in het gebiedsontwikkelingsmodel (bouwclaim- joint venture- concessie- en traditioneel), en moet hij expliciet maken wat daarvan wordt verwacht. “Voor alle vormen geldt een gezamenlijke ruimtelijke visie/plan als basis. Tussenvormen zijn uit den boze!”

Tilburg: betere voorbeelden

Dat werken met het concessiemodel in gebiedsontwikkeling beter kan, blijkt uit Tilburgse voorbeelden die Paul Hoen, (directeur regio Zuid van Bouwfonds Ontwikkeling), en wethouder Jan Hamming presenteerden. Het eerste betrof de uitleglocatie Koolhoven met nieuwbouw van 2000 woningen. Aan de voorkant zijn duidelijke afspraken gemaakt. Een consortium van marktpartijen en de gemeente stelden daartoe een gezamenlijke planvisie op, waarin de gewenste kwaliteit werd vastgelegd. Het tweede project betrof het Wagnerplein, een binnenstedelijke herstructurering met onder meer driehonderd nieuwe woningen, een bibliotheek, een zorgcentrum en een forse uitbreiding van het bestaande winkelcentrum.
Wagnerplein verliep al een stuk lastiger dan Koolhoven, omdat er meer partijen (winkeliers, bewoners, corporatie, eigenaar van bestaand vastgoed) bij betrokken waren.
In de herstructurering van het gebied rond het Willem II stadion waren nóg meer partijen betrokken. Het consortium bestond uit drie marktpartijen, die gezamenlijk de grond- en opstalontwikkeling voor hun rekening namen. Ook voerden ze de onderhandelingen met de afzonderlijke sportverenigingen met ieder zo hun eigen wensenpakket.
Volgens Hoen leidde dat wel eens tot problemen, omdat niet alles in afspraken was vastgelegd. “Als marktpartij ondervinden we in dit type processen echter meer hinder van gemeenteraad, omdat die zich vaak ook in de uitvoeringsfase blijft bemoeien met de gang van zaken. En dit geldt zeker niet alleen voor Tilburg; het is een algemene trend.”Wethouder Hamming erkent dat. “Sinds het dualisme in de gemeentepolitiek is die bemoeienis er alleen maar lastiger op geworden.”
Een fraaie illustratie van het door De Klerk geconstateerde, gebrekkige politieke fundament voor de verantwoordelijkheden die markt en politiek ten opzichte van elkaar hebben.
Volgens Hamming is het voor de politiek ook niet makkelijk om een gebiedsontwikkeling los te laten als er maatschappelijke, politiek brisante belangen mee gemoeid zijn, en er zich in de uitvoering problemen voordoen. “Je kunt je daar als wethouder niet zomaar van distantiëren, ook al zou dat formeel binnen de afspraken passen.”

Marktpartijen te beleefd

Tot zover dus sterk wisselende ervaringen met het concessiemodel. Alleen eenvoudige gebiedsontwikkelingen lijken daar voor in aanmerking te komen.
We leggen de resultaten ter verdieping voor aan enkele andere (wetenschappelijke) deskundigen die in een groepsdiscussie de degens kruisen.
Luuk Boelens (bijzonder hoogleraar planologie Universiteit van Utrecht) vertelt dat gaandeweg het debat, zijn enthousiasme over de mogelijkheden van het concessiemodel is getemperd. “Het concessiemodel doodt door voorafgemaakte en vastgelegde afspraken, elke innovatie. Wat mij betreft moet de overheid zich vooral faciliterend opstellen.”
Pim Bosch (directeur Heijmans Vastgoed) is het daar als marktpartij mee eens: “De gemeente probeert ook in de uitvoeringsfase nog van alles te regelen. Dat is geen goede zaak. Marktpartijen mogen de gemeente daar kritisch op aanspreken. Nu zijn ze nog te beleefd.” Bosch wijst verder op de invloed van gemeenteraadsverkiezingen. “Een nieuwe gemeenteraad kan eerdere, volgens het concessiemodel gemaakte afspraken, nadelig beïnvloeden.” Bosch voelt meer voor samenwerking volgens het joint venture model. “Dat biedt meer flexibiliteit en gelijkwaardigheid dan het concessiemodel.”
Volgens Marjolein Spaans (onderzoeker, OTB) kunnen we leren van de Engelse praktijk van gebiedsontwikkeling. “Nadat de ontwikkelaar een planning permission heeft gekregen houdt de overheid nog tussentijdse toetsingen. Dat werkt heel goed.” Verwezen wordt naar een in november 2008 verschenen publicatie van het OTB in opdracht van Bouwfonds Ontwikkeling, waarin de lessen van de Engelse gebiedsontwikkelingspraktijk zijn opgetekend.
De deskundigen van de groepsdiscussie, zijn het er hoe dan ook allen over eens, dat heldere en evenwichtige afspraken tussen overheid en marktpartijen over doelen, risico’s en gewenste kwaliteit, bij gebiedsontwikkeling onontbeerlijk zijn.

Conclusie De Zeeuw

We maken de balans op. Hoogleraar De Zeeuw sluit daarvoor aan bij de conclusie van de deskundigen uit de groepsdiscussie. “Succesvolle gebiedsontwikkeling vraagt om duidelijke inhoudelijke en procesafspraken tussen markt en overheid.” Bepaal aan de voorkant een scherp programma van eisen, wat je als overheid en markt gezamenlijk ontwikkelt (het masterplan bijvoorbeeld) en de vrijheid, met bijbehorende risico’s, voor de marktpartij. Maar ook vertrouwen tussen de partijen vindt De Zeeuw cruciaal. Een concessie is in de gebiedsontwikkeling volgens hem geen panacee maar een hulpmiddel, en dan vooral voor relatief eenvoudige gebiedsontwikkelingen. De Zeeuw: “De kenmerken van een gebiedsontwikkeling - verschillende functies, lange doorlooptijd, grote betrokkenheid van de bevolking en met veel politiek gevoelige issues - laten zich veelal niet makkelijk verenigen met de kenmerken van een concessie: helder, concreet, overzichtelijk. De voorbeelden die in deze bijeenkomst naar voren kwamen, zijn reden om mijn aanvankelijke enthousiasme over het concessiemodel wat te matigen. De casus Ypenburg had aan de hand van het concessiemodel wat kunnen worden, omdat het om een overzichtelijk programma gaat. Dat geldt ook voor het woningplan in Tilburg. Maar de twee andere projecten zijn te complex, en daardoor onzekerder om als concessie neer te zetten. Beter is het dan om zulke projecten te ontwikkelen in een alliantie, waarna deelprojecten eventueel als concessie kunnen worden opgepakt.

Dit verslag verscheen tevens in Building Business.