De contouren van de nieuwe Nota Ruimte bieden nog weinig houvast voor ruimtelijke keuzes

De eerste contouren van de nieuwe Nota Ruimte zijn bekend. Verwoord in de zogenaamde Contourennotitie. Met grote interesse heb ik de notitie gelezen. Er staan uitstekende dingen in. En tegelijkertijd moet het nog veel scherper. Het is zeer goed dat het Rijk zichzelf weer een (grote) rol toe-eigent in de ruimtelijke ordening. En dat het daarbij weer gewoon over de inhoud gaat. In de vorige ruimtelijke nota van het kabinet (de NOVEX) ging het alleen over het proces: wie zou wanneer over wat met wie een afspraak gaan maken? Nu gaat het over de echte vragen: waar willen we heen met de ruimte in Nederland?

Vijf vragen

Wat staat er concreet in de nota? Veel, maar ik vind het moeilijk om het samen te vatten, omdat de politiek te veel met de inhoudsopgave aan de haal lijkt te zijn gegaan. Wat zou je normaliter verwachten in een notitie waarin de contouren van de nieuwe Nota Ruimte worden geschetst? Ik zou zelf een opbouw als deze verwachten: wat komt er op ons af, waar willen we heen, hoe vertaalt zich dat in een nieuwe ruimtelijke orde en wat moet daarvoor wijken? En ultimo: welke doelen botsen ruimtelijk met elkaar en hoe lossen we dat op? Laat ik proberen de contourennotitie in deze volgorde te beschrijven.

Vraag 1: wat komt erop ons af en hoe verhouden we ons daartoe?

Planet: het klimaat verandert snel, en het kabinet meent terecht dat daaraan iets moet gebeuren. People: de bevolking neemt snel toe. Dat die toename vooral op het conto van de arbeidsmigratie moet worden geschreven, wordt daarbij niet vermeld. Evenmin wordt aangeduid dat arbeidsmigratie in belangrijke mate een politieke keuze is. Nederland hoeft minder te groeien dan in de Contourennotitie voor waar wordt aangenomen. Profit: het kabinet wil toe naar een circulaire economie. Maar waarmee gaan we over enige decennia ons geld verdienen?

De Contourennotitie suggereert dat de Nederlandse economie nog grotendeels draait op industrie en logistiek, terwijl elke econoom kan vertellen dat de oude industrie en de oude logistiek al lang zijn ingehaald door de kenniseconomie. Ook is de impact van Schiphol en Rotterdam op de Nederlandse economie snel afgenomen. Opvallend is dat de Notitie pas over kenniseconomie spreekt als het over steden gaat. In het hoofdstuk over de economie komt het woord niet voor. Conclusie: een gedateerde beschrijving van de Nederlandse economie en dan hebben we het nog niet eens over een visie.

Vraag 2: waar willen we heen met ons land?

Ongekend helder geeft het kabinet aan welke grenzen moeten worden gerespecteerd: het landschap mag niet verder verrommelen, we mogen niet kwetsbaarder worden voor de gevolgen van klimaatverandering, de ecologische kwaliteit mag niet verder teruglopen, er moet voldoende drinkwater beschikbaar blijven, de vastgestelde doelen voor klimaat, bodem, biodiversiteit en luchtkwaliteit moet worden gehaald, de sociaal-economische verschillen tussen regio’s moeten kleiner worden, er moet voldoende en betaalbaar voedsel zijn, evenals goedkope energie en betaalbare en goede woningen. Natuurlijk bestaat er spanning tussen al die doelen. Maar het debat daarover gedijt alleen als je vooraf helder aangeeft wat je wilt bereiken. Voor mij is dit het hoogtepunt van de contourennotitie.

Lastiger wordt het als doelen te gemakkelijk worden geponeerd en onvoldoende duidelijk is hoe ze kunnen worden gehaald. Voor mij wordt iets te gemakkelijk geschreven dat de nieuwe ruimte voor werken, wonen, voorzieningen, groen, water en infrastructuur ‘voor een groot deel binnen de bestaande steden en dorpen’ moet worden gevonden. En dat terwijl veel deskundigen het eens zijn over het feit dat de helft van de woningen buiten de steden zullen moeten worden gebouwd om ze betaalbaar te houden.

Zo is het ook wensdenken dat de economische overdruk (in Amsterdam, Utrecht en Eindhoven) moet worden weggenomen, evenals economische onderdruk (in Friesland, de Achterhoek en nog enkele andere krimpregio’s). Alsof er geen oorzaken zijn aan te wijzen van die overdruk en die onderdruk. Hetzelfde geldt voor de wens om de havens fossielvrij te maken, terwijl Rotterdam daar al twee decennia mee bezig is, zonder één cm vooruitgang te boeken. En wat te denken van een fossielvrij Schiphol?

Vraag 3: hoe vertalen de doelen zich ruimtelijk?

Over de vraag ‘waar komt wat?’ zegt de notitie nog niet zoveel. In de uiteindelijke Nota Ruimte komt meer zicht op die Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur. Dat komt mede omdat de minister eerst nog de Provinciale Ruimtelijke Voorstellen, die de provincies op zijn verzoek schrijven, wil inwachten. Daarover verbaas ik me lichtelijk. Zou het niet beter zijn als het Rijk zelf de nationale doelen aangeeft en de contouren van de Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur en dat provincies en gemeenten daarbinnen hun eigen keuzes maken? Waarom zouden al die provinciale (en eventueel lokale) keuzes allemaal in een Nationale Nota moeten worden opgenomen?

Maar er doemt nog een andere vraag op: gaat het hier om een Nota Ruimte of om een Nationale Omgevingsvisie? Dit is geen spel met woorden. Om de simpele reden dat ‘ruimte’ een scherper afgebakend begrip is dan ‘omgeving’. Er gebeurt veel in de omgeving dat niet leidt tot een (andere) ordening van ruimte.

De Contourennotitie schrijft daarover dat de auteurs het begrip ‘ruimte’ gebruiken, maar eigenlijk het begrip ‘omgeving’ conform de nieuwe Omgevingswet bedoelen. Maar precies daar wringt het in de notitie. Het gaat namelijk niet alleen om werken, wonen, voorzieningen, natuur enzovoorts, maar ook om veiligheid, gezondheid, gelijke kansen en inclusiviteit als belangrijke doelen. Uiteindelijk beperkt ‘veiligheid’ zich tot de belangen van Defensie, hetgeen een summiere vertaling is. Gezondheid beperkt zich tot een gezonde leefomgeving, zonder dat dit nader worden gepreciseerd. En over gelijke kansen en inclusiviteit lezen we helemaal niks meer. Ik stel voor dat de Nota Ruimte straks uitsluitend gaat over de bestemming van grond.

Vraag 4: wat moet ervoor wijken?

Je kan grond alleen maar een nieuwe bestemming geven als je bereid bent de oude bestemming te schrappen. Dit is vaak de kern-zwakte van ruimtelijk beleid: het is zoveel aardiger om te mogen zeggen dat er meer ruimte moet komen voor woningen of voor natuur of voor klimaatadaptatie, dan om te zeggen ten koste van wie dat zal gaan.

De Contourennotitie worstelt zichtbaar met dit probleem. Zo moeten bodem en water sturend zijn, "maar andersom zullen ook de bestaande stedelijke structuur en de ontwikkelopgaven in stad en landschap elkaar en de keuzes ten aanzien van het watersysteem en de infrastructuurwerken blijven beïnvloeden." Dus zijn bodem en water niet helemaal sturend. Zo draagt een gezonde bodem bij aan biodiversiteit en waterkwaliteit. Even verder heet het weer: "Vanzelfsprekend is een gezonde bodem van grote waarde voor de agrarische sector." Terwijl we toch weten dat de agrarische sector onder een gezonde bodem heel iets anders verstaat.

Zo wordt in het algemeen over de landbouw opgemerkt: "Dat vergt ingrijpende keuzes op de korte termijn, omdat op dezelfde voet doorgaan geen optie is." En vervolgens worden pagina’s volgeschreven met teksten die zo vaag zijn dat ze evengoed door Verenigd Links als door de BBB tot beleid kunnen worden verheven. Zo wordt vaak te snel gegrepen naar de stoplap van de ‘brede welvaart’ of naar het begrip ‘balans’ als het even te moeilijk wordt. Ik lees: "Nieuwe balans tussen belang van Schiphol als internationale luchthaven en de kwaliteit van de leefomgeving." Dat suggereert dat er nu ook een balans (?) zou bestaan. Veel belangrijker is de vraag: hoever gaan we Schiphol terugdringen om de kwaliteit van de leefomgeving te verbeteren?

Vraag 5: welke doelen botsen ruimtelijk met elkaar en hoe lossen we dat conflict op?

Wat zou het mooi zijn als de Nota Ruimte straks een overzicht biedt van de ruimtelijke vertaling van elk beleidsdoel en vervolgens aangeeft waar die vertaling in botsing komt met de ruimtelijke vertaling van andere beleidsdoelen. En dat dan concreet wordt aangegeven hoe men elk ruimtelijk conflict heeft opgelost!

Ik vrees dat dat niet zal gebeuren. Omdat ruimtelijke ordening nu eenmaal heel politiek is en heel veel compromissen vergt. Niet alleen omdat de doelen van één kabinet al onvermijdelijk ruimtelijk botsen, maar ook omdat er zoveel partijen zijn, met allemaal hun eigen doelen. Maar alleen een kabinet dat de verleiding kan weerstaan om te vervallen in vaagheid, zal de ruimtelijke ordening in Nederland verder brengen.