The Copenhagen Model: publiek bezit, maar privaat gerund

De jaren ‘80 van de vorige eeuw waren wanhopige tijden voor Kopenhagen. De industrie trok weg, de werkloosheid was hoog en de belastinginkomsten droogden op, legt Kramer Mikkelsen uit. In de jaren ‘90 maakte de overheid daarom plannen voor transformatie en uitbreiding van de stad. Ze wilde meer en betere woningen, goede publieke ruimte, maar bovenal: investeringen in infrastructuur. De brug naar Malmö en de ontwikkeling van een nieuw metronetwerk stonden centraal in de plannen. De gemeente had echter geen geld voor de metro, en private partijen wilden niet in een leeglopende stad investeren. Toch is het de Denen gelukt. “En dat zonder geld van belastingbetalers”, vertelt Kramer Mikkelsen met gepaste trots. Hoe hebben ze dat gedaan?

The Copenhagen Model

Om te beginnen hebben de gemeente en de nationale overheid een publieke ontwikkelingsmaatschappij opgericht. Beide partijen brachten eigen grond in, zoals havengebieden en een defensieterrein. Daarnaast kozen ze voor uitbreiding van de stad door landaanwinning: een oplossing die Kopenhagen door de eeuwen heen vaak heeft toegepast. Gezamenlijk werden ze aandeelhouder van een hybride ontwikkelingsmaatschappij. Deze is “publicly owned, privately run”, zo legt Kramer Mikkelsen uit. De publieke entiteit heeft immers dezelfde rechten als een private organisatie. Ook staat er een CEO aan het hoofd, een rol die Kramer Mikkelsen na zijn burgemeesterschap zelf op zich nam.

De ontwikkelingsmaatschappij maakte vervolgens een masterplan voor de nieuw te ontwikkelen gebieden. Ze realiseerde met staatsleningen gefinancierde infrastructuur, zoals metroverbindingen, een tunnel en lokale voorzieningen. Na de ontwikkeling werd de infrastructuur overgeheveld naar de organisatie die ze het beste kan beheren. Zo wordt de metro tegenwoordig door een aparte organisatie geëxploiteerd en zijn de hoofdwegen overgedragen aan de gemeente. Aan ontwikkelaars verkoopt de ontwikkelingsmaatschappij geen grond, maar bouwrechten, zodat de grond in eigen handen blijft. Ook richt ze joint ventures op met private partijen met een lange investeringshorizon, zoals pensioenfondsen. Met deze strategie heeft de ontwikkelmaatschappij al meerdere interessante gebieden ontwikkeld, waaronder Ørestad (zie foto) en Nordhavnen. Met enkele andere gebieden is ze momenteel nog druk bezig.

"Metro_Orestad_20170411_DSF4934" (CC BY 2.0) by News Oresund

Lessen voor Nederland

Wat kunnen we hiervan leren in Nederland? Kramer Mikkelsen geeft terecht aan dat geen stad hetzelfde is. Je kunt een werkwijze niet zomaar van de ene naar de andere plek kopiëren. Desalniettemin zijn er twee lessen uit te halen voor de Nederlandse situatie.

Les 1: Investeer eerst in infrastructuur. Daar waar in Nederland de ontwikkeling van vastgoed en openbaar vervoer veelal separaat wordt uitgevoerd, waarbij men pas begint aan het openbaar vervoer als de vastgoedontwikkeling voldoende gevorderd is, heeft  Kopenhagen ervoor gekozen dit te integreren. Belangrijk onderdeel van deze strategie is het aanleggen van de metro vóórafgaand aan de vastgoedontwikkeling.

Onomstreden was dit niet. Zo lag het gebied Ørestad weliswaar tussen de binnenstad en het vliegveld, maar verder was er helemaal niets. “People thought we were insane”, licht Kramer Mikkelsen toe. Het bleek echter essentieel voor de publieke business case. De ervaring leert immers dat grond in waarde stijgt na aanleg van een metro en dat private eigenaren en ontwikkelaars hier meestal flink van profiteren. In Kopenhagen komt de waardestijging daarentegen volledig ten goede van de publieke ontwikkelingsmaatschappij, die met de verkoop van bouwrechten de investeringen in de metro voor een groot deel kan afbetalen. Daarnaast zorgt deze volgorde ervoor dat nieuwe bewoners sneller de auto zullen laten staan, omdat ze vanaf dag één de metro kunnen gebruiken. 

Les 2: Zorg voor commitment en visie vanuit de overheid. “Urban development is not a quick fix – you have to be in it for the long haul”, stelt Kramer Mikkelsen als voorwaarde. In Kopenhagen hebben de Deense staat en de gemeente hun commitment voor de lange termijn vastgelegd door het oprichten van de aparte publieke entiteit. Zo werden de belangen, doelen én middelen van twee overheidslagen verenigd en voor de lange termijn vastgelegd. Deze entiteit heeft vervolgens de bevoegdheid gekregen om een integrale visie te ontwikkelen en deze met private investeerders en ontwikkelaars tot uitvoering te brengen. Doordat de entiteit op afstand staat van de politiek, hebben marktpartijen meer zekerheid over de inhoud van plannen en de doorlooptijd van afspraken en projecten.

Grond als voorwaarde?

Omdat de ontwikkelmaatschappij in Kopenhagen een publieke entiteit is met veel grondbezit, kan het relatief goedkope (staats)financiering aantrekken. De nationale en lokale politiek worden jaarlijks op de hoogte gesteld van de geboekte resultaten, maar zolang de ontwikkelmaatschappij binnen haar kaders acteert is de invloed van de politiek beperkt. Volgens Kramer Mikkelsen is de relatie met de gemeente goed. Die verstrekt uiteindelijk de bouwvergunningen, dus is coördinatie met de stad essentieel. Op de vraag of het model ook kan werken zonder publiek grondbezit, is Kramer Mikkelsen positief, maar wel met een kanttekening. “It can for sure be done by partnering together with large private landowners, but too many of them will not work.” The Copenhagen Model lijkt dus vooral interessant voor gebieden met overzichtelijk grondeigendom.

Cover: Roy Borghouts