Data en de omgevingswet: een grote belofte met serieuze kanttekeningen

De artikelserie ‘data & gebiedsontwikkeling’ is geschreven door de Kring van Adviseurs, een aan de Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling gelieerde groep professionals die vanuit verschillende vakdisciplines betrokken is bij de dagelijkse praktijk van gebiedsontwikkeling.

Meer weten over data en gebiedsontwikkeling? Kom dan naar het SKG Jaarcongres op 31 maart in Den Haag. Tijdens een kennissessie vertellen experts dan over hun ervaringen. Ook wordt dan de SKG-publicatie over dit onderwerp uitgereikt aan alle aanwezigen!

Op 1 juli 2022 wordt naar verwachting de Omgevingswet ingevoerd. Na jaren van voorbereiding, experimenteren en botsproeven zal de modernisering van alle wetten voor de fysieke leefomgeving een nieuw juridisch kader bieden aan de dagelijkse praktijk van gebiedsontwikkeling. De verbeterdoelen van de Omgevingswet laten zich samenvatten in de termen ‘eenvoudiger’ en ‘beter’. Het vergroten van de lokale afwegingsruimte en het verlagen van de onderzoekskosten zijn mede drivers achter deze ingrijpende stelselherziening.

Informatievoorziening cruciaal

Een belangrijk onderdeel voor een functionerend stelsel is een adequate informatievoorziening: het streven is dat onder de omgevingswet alle stakeholders op een transparante en eenduidige wijze worden voorzien van de gewenste en benodigde informatie voor de (volledige) fysieke leefomgeving. In de afgelopen jaren is daarvoor een mooi ‘vergezicht’ bedacht: de ‘Laan van de Leefomgeving’.

In het ideaalplaatje is hiervoor er een database beschikbaar met alle relevante ruimtelijke gegevens, die op elke manier bevraagd kan worden en aan elke gebruiker het gewenste antwoord kan geven. Het omzetten van het groeiende data-aanbod naar (voor besluitvorming relevante) gegevens over de fysieke leefomgeving is een kernopgave van de inzet van digitalisering, aldus de wetgever [1]. Het gebruik van dataverkeer, de beschikbaarheid van een online loket en een brede beschikbaarheid van onderzoeksgegevens en andere relevante data zouden bij moeten dragen aan verdere vergroting van het gebruiksgemak [2].

Juridische aspecten van data

Bij de realisering van een dergelijk systeem spelen vele aspecten een rol. Denk bijvoorbeeld aan: wat is de rol van de raadpleger (initiatiefnemer, omwonende, bevoegd gezag of professional)? En wat is de reden van de raadpleging (randvoorwaarden voor een ontvankelijke bouwaanvraag, voorkomen dat mijn buurman te hoog bouwt, het verlenen van een omgevingsvergunning, of het garanderen van een verantwoord woon- en leefklimaat)? Daarnaast is ruimtelijke informatie dynamisch. Om die reden is het beheer en het up-to-date houden van de informatie minstens net zo belangrijk als de raadpleging.

En last but not least: wat is de juridische status van de informatie uit het systeem? Kunnen initiatiefnemers ervan uitgaan dat de huidige bebouwing precies is gesitueerd op de plek waarop die in het geraadpleegde informatiesysteem staat vermeld? Kunnen omwonenden ervan uitgaan dat de gevelbelasting op hun woning precies de waarde is die in het geraadpleegde informatiesysteem staat aangegeven? En kunnen professionals de informatie zodanig vertalen dat deze voor leken begrijpelijk wordt en zij meteen de consequenties kunnen overzien? Welke rechten kunnen de gebruikers aan de informatie ontlenen, en kan deze informatie ook gebruikt worden bij juridische procedures?

Het vergezicht van de Laan van Leefomgeving blijft vooralsnog een vergezicht. Het is namelijk geen feit op het moment dat de Omgevingswet wordt ingevoerd. Wel zal er een informatiesysteem komen (het digitaal stelsel omgevingswet, DSO) dat het mogelijk maakt de bestemmingen (straks vrij in te vullen functies) te visualiseren in het Omgevingsplan en per coördinaat de (op die plek van toepassing zijnde) regels en verordeningen te raadplegen. Daarmee lijkt de functionaliteit van het DSO vooralsnog behoorlijk op het nu goed werkende ruimtelijkeplannen.nl (de plek waar alle bestemmingsplannen, structuurvisies en algemene ruimtelijke regels gepubliceerd worden).

Ook de functionaliteit van het Omgevingsloket Omgevingsvergunning (OLO) zal worden geïntegreerd in het informatiesysteem. Hier kunnen/moeten vergunningsaanvragen (net als nu) geautomatiseerd worden aangevraagd. Daarbij wordt nog getest of vergunningaanvragen, mits volledig en ontvankelijk, meteen geautomatiseerd kunnen worden afgegeven.

Positie DSO vanuit juridisch perspectief

Het is interessant te bezien welke juridische gevolgen er (kunnen) zitten aan het DSO en alle beschikbare data over gebiedsontwikkeling. Bewoners zoeken vaak rechtszekerheid en zouden bij voorkeur ‘rechten’ willen ontlenen aan de data die zij tot hun beschikking hebben in het DSO. Wat zijn precies de wettelijke vereisten ten aanzien van het DSO? En wat is de waarde van informatie uit het DSO (data) in geval van een rechtszaak?

De doelen van het DSO zijn vastgelegd in artikel 20.20 van de Omgevingswet, namelijk (i) het beschikbaar stellen van informatie over de fysieke leefomgeving, (ii) het faciliteren van het elektronisch verkeer voor onder andere meldingen en aanvragen, en (iii) het bevorderen van een doelmatige en doeltreffende uitoefening van taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet.

Oftewel: het doel van het DSO is om de informatie die relevant is voor de toepassing van de Omgevingswet breed beschikbaar te stellen via de landelijke voorziening [3]. Het is daarbij de bedoeling dat informatie over luchtkwaliteit, waterkwaliteit en verwachtingen over archeologische of natuurwaarden vrij beschikbaar wordt gesteld, “voor zover het open data betreft die conform het open-databeleid vrij beschikbaar worden gesteld” [4]. Dit betekent dat niet alle informatie vrij beschikbaar komt.

Daarnaast is er een landelijke voorziening. Dat is geregeld in artikel 20.21. Deze voorziet in de eerste plaats in het ontsluiten van informatie over de fysieke leefomgeving. Daarbij gaat het om te beginnen om regels voor de fysieke leefomgeving, zoals informatie uit besluiten of andere rechtsfiguren op grond van de Omgevingswet (bijvoorbeeld een omgevingsplan of omgevingsvisie) of andere informatie, zoals de staat van die omgeving. In de tweede plaats voorziet zij in een loketfunctie waarmee een initiatiefnemer een vergunningaanvraag kan indienen, een melding kan doen of op een andere manier gegevens aan het bevoegd gezag kan verstrekken.

Artikel 20.22 voorziet erin dat de landelijke voorziening op termijn meer functionaliteiten bevat dan uitsluitend het elektronisch indienen van aanvragen. Dat kan gebeuren bij een algemene maatregel van bestuur. Het interbestuurlijke streefbeeld is daarbij om de informatievoorziening zo in te richten dat de informatie zoveel mogelijk objectgericht, met een klik op de kaart, kan worden opgeroepen. Zo moeten gebruikers binnen één ingang kunnen checken of een vergunning nodig is om een vergunningaanvraag of –melding te doen, en om te kijken welke regels waar gelden. Dit zogenaamde Omgevingsloket vervangt hiermee drie bestaande voorzieningen: Omgevingsloket online, Activiteiten Internetmodule en Ruimtelijkeplannen.nl.

Publiek informeren

Aandachtspunt vanuit juridische optiek is wie nagaat of de informatie in de landelijke voorziening juist is. De vraag of een vergunning nodig is, is bij uitstek een juridische vraag. Deze moet worden beantwoord aan de hand van het omgevingsplan, en niet aan de hand van wat er in de landelijke voorziening staat. Voor de bestuursrechter moet verifieerbaar zijn hoe de regels in de landelijke voorziening zijn gekomen.

Artikel 20.26 is het centrale artikel waarmee beschikbaarheid van data kan worden voorgeschreven van alle gegevens uit monitoring (inclusief monitoring door decentrale overheden) en andere gegevens over de fysieke leefomgeving. Dit gebeurt via een algemene maatregel van bestuur. Op termijn moet het mogelijk worden om online via één informatiebron alle locatiespecifieke regels en beleidsplannen over de fysieke leefomgeving te vinden [5]. Het is zelfs de bedoeling dat er een verplichting voor overheden komt om het publiek te informeren wanneer niet wordt voldaan aan een omgevingswaarde.

Het tweede lid van Artikel 20.26 bepaalt wat in elk geval behoort tot de informatie in de landelijke voorziening: besluiten en andere rechtsfiguren op grond van de Omgevingswet die bij ministeriële regeling zijn aangeduid als ‘omgevingsdocument’. Lid vijf bevat de mogelijkheid om bij ministeriële regeling regels te stellen over het beschikbaar stellen en de wijze van beschikbaar stellen.

Een paar kanttekeningen bij het gebruik van data en modellen

Uiteraard is elk model een vereenvoudiging van de werkelijkheid en vallen alle relevante aspecten niet in een model te vervatten. Niettemin kunnen de (juridische) gevolgen van modelberekeningen en de daarbij gebruikte data voor een belanghebbende verstrekkend zijn. Daarom spelen de volgende factoren een rol bij het (juridische) gebruik van data bij gebiedsontwikkeling:

1: Data-verwarring

Data representeert vaak geaggregeerde bewerkte gegevens van soms eenvoudige maar vaak ook complexe berekeningssystemen. Deze gegevens geven op basis van landelijk vastgestelde en erkende berekeningswijzen bijvoorbeeld de effecten van de mate van geluidhinder weer. Met behulp van apps is het tegenwoordig ook mogelijk om het geluidsniveau te meten. Vaak worden dan piekbelastingen gemeten en die verhouden zich niet tot de berekende geluidsniveaus. Onoordeelkundig gebruik van deze data kan leiden tot ongewenste gevolgen in de gebiedsontwikkeling en kunnen onduidelijkheid en vertraging tot gevolg hebben. Op dat moment zou het vergezicht van maximaal gebruik van data eerder tot verwarring leiden dan tot een snellere en betere besluitvorming in de gebiedsontwikkeling.

2: Uiterste houdbaarheid

Een vergelijkbare situatie kan ontstaan bij het analyseren van in het DSO beschikbare informatie voor de verontreiniging van de bodem. Inmiddels zijn op elk stukje bebouwd Nederland vaak meerdere bodemonderzoeken uitgevoerd (verkennend bodemonderzoek, indicatief bodemonderzoek, nader onderzoek, saneringsonderzoek). In een aantal gevallen leidt dat tot de conclusie dat sprake is van een ernstige bodemvervuiling in de zin van de wet bodembescherming (straks Omgevingswet). Dan gaan bij veel bewoners meteen alarmbellen rinkelen, ontstaan zorgen over de gezondheid en worden relaties gelegd met klachten. Dit terwijl er in de meeste gevallen alleen risico’s zijn bij graafwerkzaamheden of wijziging van gebruik (bijvoorbeeld transformatie naar woningbouw). De maximale beschikbaarheid van data in het DSO kan dan leiden tot onnodige zorgen over de gezondheid waarvan het proces van gebiedsontwikkeling ‘last’ kan hebben. Een bijkomende factor is dat bodemonderzoeken na een periode van vijf jaar juridisch geen waarde meer hebben, terwijl die verontreiniging meestal niet vanzelf verdwijnt.

3: Niet representatief

Ook bij het Programma Aanpak Stikstof is de betrouwbaarheid van de door het RIVM berekende data in het voorgeschreven rekenmodel ‘Aerius’ door de boeren in twijfel getrokken. Deels gebeurt dit op basis van politieke en emotionele overwegingen, maar inmiddels is ook op basis van validatiestudies gebleken dat de modelberekeningen bepaalde aspecten van de verspreiding van NOx niet volledig kunnen simuleren (onder meer veroorzaakt door de achtergrondconcentratie). Er kunnen dus ‘terecht’ vraagtekens gezet worden bij de representativiteit van de berekende modeluitkomsten, de data die daaraan ten grondslag ligt, en de manier waarop data bewerkt wordt.

Tot slot

Uit deze voorbeelden blijkt dat het gebruik van data(modellen) in gebiedsontwikkeling complex en veelomvattend is. Berekende waarden moeten met de nodige zorgvuldigheid geïnterpreteerd worden om het juiste beeld te krijgen en de data op een (juridisch) juiste wijze te benutten.

Uit de jurisprudentie volgt dat het gebruik van data in geautomatiseerde besluitvorming door bestuursorganen mogelijk is, mits het bestuursorgaan inzicht geeft in de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames, en deze voor de burger en de bestuursrechter controleerbaar zijn [6]. De besluitvorming mag vanuit de burger niet te beschouwen zijn als een black box.

Per definitie is een model een vereenvoudiging van de werkelijkheid en vallen niet alle belevingscomponenten en alle emotionele componenten te vervatten in modellen, data en juridische harde formuleringen. Dit is ook in de jurisprudentie aanvaard: modellen geven noodzakelijkerwijs een abstractie van de te verwachten werkelijkheid weer, en de validiteit van een model wordt pas aangetast wanneer de uitkomsten te zeer afwijken van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid [7].

Dit alles mag geen belemmering zijn om alle beschikbare informatie te delen en maximaal transparant te zijn. De Omgevingswet onderstreept ook dat dit nodig is om een goede maatschappelijk afweging te kunnen maken. Daarbij dient oog te zijn voor de juridische consequenties van de beschikbare data. Er zouden daarom begrijpelijke disclaimers gemaakt moeten worden die recht doen aan de complexiteit en de juridische implicaties. De ultieme opgave is dit alles te vertalen naar een begrijpelijke en juiste interpretatie van de onderliggende data.