"Ontwerpkracht zal richting geven aan de transitie van Nederland"

We lopen tegen de grenzen aan. Kijk naar de stikstofcrisis (2019), waar belangen van landbouw, natuur en woningbouw op elkaar botsten. Kijk naar de felle weerstand tegen windturbines in Drenthe (2018) en de discussies over woningbouw in polder Rijnenburg bij Utrecht (2020). Of kijk naar de wildgroei van logistieke centra (‘verdozing’) langs de snelweg en de woningbouw in de Schipholregio die wordt bedreigd door strengere geluidsnormen. Praktisch alle debatten van de laatste jaren raken eraan. De ruimte wordt te krap voor wat we ermee willen. 

En we willen veel. Er moeten ruim 1 miljoen woningen worden gebouwd in een land dat ook de energietransitie, mobiliteit, klimaatadaptatie en het water in goede banen moet leiden. Om alle opgaven en transities voor elkaar te krijgen, zouden we drie keer de oppervlakte van Nederland nodig hebben. Daarbij is de problematiek overal anders. De grote steden in de Randstad met hun oververhitte woningmarkten vragen om andere oplossingen dan het vergrijzende platteland, waar jongeren wegtrekken en het openbaar vervoer onder druk staat. 

Ruimtelijke keuzes zijn noodzakelijk. Zonder overkoepelende visie kunnen we niet op weg naar 2050 op een manier waarop we verschillende belangen kunnen dienen, terwijl de economie kan groeien en Nederland leefbaar blijft. Dit geluid wordt nog eens versterkt door de coronacrisis. 

Sterk geloof in maakbaarheid

Nederland heeft een rijke, internationaal erkende traditie op het gebied van ruimtelijke ordening. De Eerste Nota Ruimtelijke Ordening (1960) schetste de ruimtelijke ontwikkeling vanuit de economisch-geografische positie van Nederland binnen Europa. Er was veel aandacht voor stimulering van Oost- en Noord-Nederland en een zorgvuldige inrichting van het Westen (met een open Groene Hart). De Nota ademde een sterk geloof in de maakbaarheid van de fysieke ruimte, onder leiding van een vastberaden, samenhangend opererende rijksoverheid. 

Ook de Tweede (1966), Derde (1974) en Vierde Nota (1988) getuigden van een brede blik. Of het nu ging om gebundelde deconcentratie van de nieuwbouw in groeikernen als Almere en Zoetermeer of het compacte bouwen van de Vierde Nota Extra. Een wijze van bouwen met veel contrast tussen stad en land, en wonen, recreëren en werken op fietsafstand, zoals in Leidsche Rijn in Utrecht of Wateringse Veld bij Den Haag. Uit alle nota’s vloeiden op grond van de Wet ruimtelijke ordening dwingende planologische kernbeslissingen voort. Lagere overheden als provincies en gemeenten waren verplicht hun streekplannen en bestemmingsplannen daarmee in overeenstemming te brengen. Pas met het kabinet-Balkenende III kwam aan dat centralisme een eind. Vanaf dat moment werd de ruimtelijke ordeningspolitiek decentraal geregeld.

Beelden: Kay Coenen

Doemscenario voor Nederland

Het gemis aan een overkoepelend beeld voor heel Nederland wordt in mindere of sterkere mate gevoeld. "Sinds we geen minister van Wonen en Ruimtelijke Ordening meer hebben, is de bouwproductie lokaal. Maar zelfs binnen gemeenten lopen de doelstellingen vaak ver uiteen", zei Peter Boelhouwer, hoogleraar housing systems aan de TU Delft, op 22 mei 2020 in de Volkskrant. 

"Nederland werd een meelijwekkend Thorbeckeland, gedomineerd door ontelbare gemeentelijke en provinciale belangen", schreef landschapsarchitect Adriaan Geuze in 2005 in het essay Het verraad van de babyboomers. "De georganiseerde status quo van de ruimtelijke ordening ontpopt zich steeds meer als een doemscenario voor het land." Deze kritische geluiden zijn veel vaker te horen. "Veel kennis en kunde op nationale schaal is verloren gegaan. Ruimtelijke ordening komt er kort gezegd op neer dat elke gemeente haar problemen zelf moet zien op te knappen en dat is knap ingewikkeld", zegt stedenbouwkundige Riek Bakker. 

Een brede visie als nieuwe kans

De laatste jaren wordt ingezien dat een bredere visie een oplossing kan – of zelfs moet – zijn om de grote uitdagingen in de ruimtelijke inrichting weer samenhangend aan te pakken. De afgelopen jaren zijn daartoe diverse aanzetten gedaan, met uiteenlopende doelen en perspectieven. 

Panorama Nederland van het College van Rijksadviseurs (2018) is een ruimtelijke verbeelding van hoe Nederland de komende decennia kan veranderen, tegen de achtergrond van de klimaatadaptatie, hervorming van de landbouw, verstedelijking en de energietransitie. Het schetst een optimistisch toekomstbeeld. Win-win situaties kunnen Nederland binnen zijn beperkte grenzen ‘schoner, hechter en rijker’ maken. Door allerlei thema’s in samenhang te benaderen, ontstaan nieuwe kansen voor synergie, efficiency en ruimtelijke kwaliteit, zeggen de Rijksadviseurs. De regio is daarbij het aanbevolen schaalniveau. Bijvoorbeeld door regionaal en binnenstedelijk ruimte voor water te creëren kunnen we de stedelijke omgeving klimaatbestendig maken, mogelijk zelfs een nieuwe energiebron aanboren – namelijk aquathermie – een aantrekkelijke woonomgeving scheppen én nieuwe verbindingen scheppen tussen stad en ommeland. 

Ruimtelijke ordeningsbeleid in Nederland sinds de Tweede Wereldoorlog. 

Begin 2020 verscheen Klein land, grote keuzes van de denktank DenkWerk, waarin de uitdagingen worden geschetst op het gebied van wonen, werken, energie, landbouw en natuur, in combinatie met een oproep aan de Rijksoverheid om vaker en scherper (nationale) ruimtelijke keuzes te maken. Dit document slaat een veel steviger toon aan. Ook worden concrete keuzes aangereikt. We zullen ook moeten bouwen buiten de bestaande steden, in combinatie met natuurontwikkeling. We gaan het niet redden met alleen zon en wind voor onze energievoorziening, ook kernenergie en blauwe waterstof zijn noodzakelijk. De capaciteit van het wegennet en openbaar vervoer moet fors omhoog door slimme en interactieve infrastructuur en een snelbussennetwerk, en: de sociaal-culturele aspecten van ruimtelijke keuzes moeten meer gewicht krijgen. "Het is nadrukkelijk aan de Nederlandse bevolking en overheid om de grote ruimtelijke keuzes te maken." 

Daar wordt uiteraard al enige jaren aan gewerkt, en wel in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI). Het definitieve document – met het Rijk als afzender – verschijnt in het najaar van 2020, op het allerlaatste moment nog voorzien van een corona-update. Een visionair ontwerp zoals de Rijksnota’s dat waren, is de NOVI niet – en zo is de visie ook nadrukkelijk nooit bedoeld. "Wij kunnen als Rijksoverheid niet zeggen: dáár komen die windmolens, dáár die woonwijken, en jullie moeten verder allemaal je mond houden", zei toenmalig directeur Emiel Reiding in 2019. "Zo zit Nederland niet in elkaar. We hebben afgesproken dat provincies en gemeenten over ruimtelijke keuzes gaan. Een nationale visie kan niet dirigistisch top-down zijn." De NOVI maakt geen scherpe – en dus ook geen pijnlijke – keuzes, maar is een eerste stap in een regieaanwijzing voor de ruimtelijke ordening, toegespitst op ruimte voor klimaatadaptatie en energietransitie, duurzame economische groei, sterke en gezonde steden en regio’s, en een toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied.

Wie gaat wat nou doen?

In een land met schaarse ruimte en grote belangen roept elke visie kritiek op. Klein land, grote keuzes kreeg tegenspraak – onder meer van Cees-Jan Pen en Joks Janssen – omdat het nostalgisch zou zijn met zijn voorstellen voor nieuwe groeikernen en (vooral) zijn roep om nationale regie. De critici vragen juist om ‘eigentijdse en goed werkende ruimtelijke concepten die Nederland duurzamer en klimaatbestendiger maken’, overigens zonder dit nader uit te werken. 

Het optimistische Panorama Nederland werd goed ontvangen, maar kreeg ook kritiek omdat de financieel-economische onderbouwing ontbreekt: "Het hangt van ongedekte financiële claims aan elkaar", schreef emeritus hoogleraar Gebiedsontwikkeling Friso de Zeeuw. 

Bij de NOVI worden de inhoudelijke ambities en brede blik geroemd, maar volgens critici is ook hier de financieel-economische onderbouwing zwak (De Zeeuw: ‘De NOVI is een Word-document zonder Excel-sheets’), en ontbreekt een heldere uitvoeringsagenda met een investeringsprogramma. 

Volgens sommigen is het inmiddels nu juist wél eens tijd dat de Rijksoverheid gaat zeggen waar die windmolens en de nieuwe woonwijken moeten komen. Op een NOVI-webinar eind mei 2020 werd het een van de deelnemers te bar: "Een veelheid aan opgaven, visie en beleid. Maar wie gaat wat nou doen!? Ik hoor afwegingsprincipes, maar mis wat we gaan doen, waarvoor we gaan kiezen. Ik hoop dat de definitieve NOVI niet alleen goede voornemens etaleert."

Helemaal doof voor die kritiek lijkt het departement intussen niet. In een veelbesproken kamerbrief kondigde minister Ollongren eind april aan dat het kabinet meer regie wil nemen bij de ruimtelijke inrichting van Nederland. Ingrijpen dus? Nee. Begin juli gaf de minister tijdens een NOVI-webinar aan dat ze dat als een ultimum remedium ziet. "Wij gaan er samen over. Niemand kan dit alleen. We willen wel regionaal ruimte geven." Een groot samenwerkingsverband van marktpartijen, lagere overheden en andere organisaties is inmiddels zelf al aan het werk op die regionale schaal: de NOVI-Alliantie, inmiddels actief in vijf regio’s. Vaak blijkt daar dat wonen en bouwen de motor kunnen zijn voor andere functies en doelen, zoals energietransitie en mobiliteit. 

Rijksoverheid hakt de knoop door

Als er al een visie komt, dan zal er gekozen moeten worden – je komt er niet met alleen delen of slim combineren, zo is de teneur in veel kritische geluiden. En kiezen vergt bij uitstek een regisseur die de gemaakte keuzes bewaakt en in goede banen leidt. Zou dat het Rijk weer moeten zijn? Zeker, vindt Peter Boelhouwer. "Nationale opgaven kun je niet overlaten aan gekissebis van lokale partijen." "Het wordt tijd dat het Rijk expliciet uitlegt hoe de verdeling van de nieuwbouw eruit moet zien", stelt emeritus hoogleraar Woningmarkt Johan Conijn. 

Co Verdaas en Friso de Zeeuw mengden zich in de zomer van 2020 in deze discussie met Na Wild West en sciencefiction op zoek naar de juiste film, een pleidooi voor een nieuw sturingsconcept waarin de Rijksoverheid in het ruimtelijk domein een nadrukkelijker en uitgesprokener rol vervult dan in de afgelopen vijftien jaar. Met de NOVI als uitgangspunt bepleiten zij een investeringsprogramma waarin er een bonus staat op aanbrengen van samenhang tussen beleidsdoelen, zoals wonen, energietransitie en klimaat. Wie meer combineert, krijgt ook meer geld van de rijksregisseur, en die regisseur moet die doelen politiek prioriteren, zo zei Co Verdaas in een toelichting op een webinar, begin juli. "Als de regionale gesprekken geen resultaat opleveren, hakt de Rijksoverheid de knoop door. Zo ontsnap je aan een stapeling van concepten en deelimpulsen."

Het komt aan op ontwerpkracht

Uiteindelijk is het dus een politieke beslissing. Hoe Nederland ‘eruit moet zien’, waar die nieuwe woningen precies moeten komen – al of niet slim gecombineerd met andere opgaven – en of er een Groot Ontwerp moet zijn, is niet aan het College van Rijksadviseurs, niet aan architecten, stedenbouwkundigen, gebiedsontwikkelaars of andere deskundigen, schreven landschapsarchitecten Ben Kuipers en Jan Janse in mei 2020. Het is aan ons, aan de politiek. Maar voor die ruimtelijke ontwerpers is wel een taak, stellen zij. Samen met vakspecialisten – waaronder je ook gebiedsontwikkelaars kunt rekenen – moeten zij onderzoeken en inzichtelijk maken welke opties er zijn. "Zij moeten slimme plannen maken waarmee verschillende opgaven tegelijkertijd worden opgelost. Uiteindelijk moet de inzet van ontwerpkracht leiden tot nieuwe steden en landschappen – en niet dat Nederland een optelsom wordt van individuele woonwijken, bedrijfsterreinen, zon- en windparken en landbouwenclaves." Anders gezegd: een overkoepelende visie is noodzakelijk en regie zeker ook, op elk niveau, maar uiteindelijk komt het toch aan op ontwerpkracht. Die zal richting geven aan de transitie van Nederland.

Cover: Pixabay