De burger volwaardig aan tafel

‘Omstreden plannen, onderschatte burgers’. Dat is de intrigerende titel van het essay dat socioloog en adviseur Frans Soeterbroek schreef. Thema: het belang van de betrokkenheid van burgers bij de vormgeving van hun leefomgeving. Hij analyseert hoe de rol van de burger in de afgelopen decennia steeds verder is gemarginaliseerd. Het is een onderwerp dat Soeterbroek al langere tijd bezighoudt maar juist nu actueel is. “Er spelen veel verdichtingsoperaties in onze steden en vanwege de complexiteit daarvan zie ik dat de burger steeds minder betrokken wordt. Ik denk dat dat de verkeerde reactie is. Bewoners van een stad kunnen namelijk juist heel goed bijdragen en plannen sterker maken. Door ze uit te sluiten, lokt de overheid eigenlijk als vanzelf NIMBY-gedrag (Not In My Back Yard) uit. We moeten van dat frame af.”

Maar Soeterbroek wil met zijn vandaag verschenen essay niet alleen laten zien wat er volgens hem allemaal mis gaat in gebiedsontwikkeling en de betrokkenheid van bewoners daarbij. Hij wil overheden, burgers – en ja: ook marktpartijen – laten zien hoe burgers wél een plek aan tafel kunnen krijgen, wat daarvan de meerwaarde is en welke instrumenten daarvoor voorhanden zijn. “Ik wilde niet alleen mijn onvrede tonen, maar ook juist laten zien wat bewoners bij kunnen dragen aan gebiedsontwikkeling en hoe je dat kunt organiseren.”

Burgers als een volwaardige partij in gebiedsontwikkeling, het doet denken aan de stadsvernieuwing in de jaren zeventig van de vorige eeuw, toen bewoners zich met succes verzetten tegen grootschalige bouwprojecten. Zij wisten een meer menselijke maat af te dwingen onder de noemer ‘Bouwen voor de Buurt’. “Dat is zeker een belangrijk referentiepunt voor mij. Als je mensen uit die tijd spreekt, hoor je dat zij zelf de ambtenaren uit konden kiezen waarmee ze hun plannen maakten en geld kregen om architecten in te huren. Zo kan het dus ook, maar dat zijn we helaas kwijtgeraakt.”

Hoe is dat gebeurd? In zijn essay gaat Soeterbroek er uitgebreid op in. “Ik zie drie belangrijke ontwikkelingen. Ten eerste natuurlijk de marktwerking die een steeds grotere invloed in stedelijke ontwikkeling heeft gekregen. En ten tweede de technocratisering van beleid. De overheid denkt zelf de beste plannen te kunnen maken en bewoners mogen daar alleen in participeren. En vergeet ook niet de opschaling naar de regio waardoor ruimtelijke keuzes die gemaakt worden steeds verder buiten de directe invloed van burgers komen te liggen. Dat zijn voor mij drie belangrijke factoren waardoor burgers langzaam van het speelveld geduwd zijn. Zij worden ten onrechte neergezet als ‘vervelende nimbies’ die hooguit in de marge nog iets met een burgerinitiatief mogen doen.”

Top-down blijft overeind

Volgens Soeterbroek zijn er zeker ook goede voorbeelden te noemen, maar die blijven naar zijn smaak te veel in experimenten hangen. “Lokaal wordt er wel pijn gevoeld (‘we raken de burger kwijt’) en er zijn ook serieuze pogingen om bewoners echt mee te laten doen in gebiedsontwikkeling. Uiteindelijk blijft het echter toch vaak bij experimenten. De nieuwe aanpak verdampt na een paar jaar en dan komt er weer wat nieuws. Het resultaat is dat het systeem waarin overheden en marktpartijen de dienst uitmaken (de bekende ‘top-down markt-technocratie, red.) eenvoudig overeind blijft. Dat is heel lastig open te breken, ook omdat een krachtige landelijke maatschappelijke beweging ontbreekt. Maar er zijn genoeg voorbeelden die laten zien dat bewoners zelf met initiatieven komen en een plan afdwingen dat beter is voor de buurt of de stad.”

Soeterbroek noemt het voorbeeld van de gebiedstransformatie aan de Klaprozenweg in Amsterdam-Noord. “Dat begon als een klassiek NIMBY-verhaal: woonbootbewoners die hoorden dat de gemeente van plan was vlakbij woningen te bouwen. Zij zochten de samenwerking met in het gebied gevestigde bedrijven en wisten het als buurtcoalitie bij de gemeente voor elkaar te krijgen dat ze zelf een plan mochten maken. En dat is gelukt en zo wisten ze hun verzet om te zetten in een constructieve bijdrage aan de stad. De gemeente Amsterdam heeft dat heel goed opgepakt.”

“Het meest extreme voorbeeld van de laatste tijd vind ik het Energiepark in Leiden, waar de gemeente al een deal had met een ontwikkelaar die er een evenemententerrein van wilde maken. De buurt heeft gewoon gezegd: ‘ik dacht het niet’. Toen hebben omwonenden zelf een programma van eisen geschreven en ontwikkelaars gezocht. Toen kon de gemeente er simpelweg niet meer omheen. De buurt heeft dus eigenlijk het proces gehackt.”

Maatschappelijke gebiedsontwikkeling

Zijn het uitzonderingen of een voorbode van een bredere beweging waarin bewoners hun rol in gebiedsontwikkeling opeisen? Soeterbroek is vol vertrouwen: “Ik denk dat dit een vlucht gaat nemen. Dat bewoners zeggen: wij hebben genoeg kennis en ideeën om een beter plan te maken. En ik hoop ook dat dit doorzet, dat het NIMBY-verzet transformeert naar eigen initiatieven uit de buurt. Bewoners zijn heel goed in staat met alternatieven te komen. Door vanuit een andere visie op gebiedsontwikkeling, wat ik maatschappelijke gebiedsontwikkeling noem, een plan te maken dat veel beter bij de buurt en de stad past. En dat blijkt dus ook te kunnen.”

Maar veel liever zou Soeterbroek zien dat overheden burgers vanaf het begin van de planvorming voor een gebied uitnodigen om mee te doen. “Ik ben ervan overtuigd dat dat tot betere plannen leidt. En als je dat als overheid niet doet, lokt zij juist NIMBY-reacties uit. Er wordt vaak gesproken over wantrouwen van de burger naar de overheid. Ik denk juist dat het gebrek aan vertrouwen van de overheid in de burger als volwaardige partner tot NIMBY-gedrag leidt. Als burgers het idee krijgen dat de overheid serieus met hen wil samenwerken, leidt dat altijd tot een creatief proces. En de instrumenten zijn er, van joint fact finding tot een stadstenderteam. In mijn essay heb ik een uitgebreide lijst instrumenten opgenomen die zich eerder al bewezen hebben.”

Soeterbroek wil daarmee niet de indruk wekken dat planvorming dan ook gemakkelijker wordt. “Je hebt dan natuurlijk net zo goed met verschillende belangen te maken, dat zal ongetwijfeld schuren, maar er gebeurt wel wat en bewoners krijgen het gevoel dat het plan ook van hen is en dat zij iets te zeggen hebben over hun leefomgeving.”

Met zijn essay hoopt de auteur een beweging op gang te brengen die de burger weer aan plek aan tafel geeft, als volwaardige partner in een gebiedsontwikkeling. Maar wie is daarvoor aan zet? Dat is nog geen makkelijk te beantwoorden vraag, zegt Soeterbroek. “Vanzelf goed komt het niet. Van het Rijk verwacht ik niet heel veel, maar in het lokale speelveld zie ik regelmatig actieve bewoners samen met gemeenteraadsleden en woningcorporaties optrekken. Dat is denk ik de meest vruchtbare manier om stadsbewoners een volwaardige rol in gebiedsontwikkeling te geven.”