De crisisbestendigheid van de PPS in Waalfront Nijmegen

Gedwongen huwelijk

Tot zover de ideaaltheorie, want in de praktijk kent het succes van deze constructie een grillig verloop. Veel partijen hebben een PPS-trauma opgelopen door de massale uiteenval van samenwerkingen tijdens de financiële crisis, stelde Ruben Hümmels eind 2017 op Gebiedsontwikkeling.nu. Het PPS-trauma is voornamelijk te wijten aan een financiële disbalans, plus discussies over de onevenredige verdeling van het verlies dat door de crisis genomen moest worden. Hierbij wordt vaak gesteld dat de gemeente financieel de PPS overeind moet houden als het mis gaat.

De hoge verwachtingen van de PPS zijn sindsdien getemperd. Op diverse plekken in Nederland, zoals in de Binckhorst in Den Haag en het Sfinxkwartier in Maastricht, werden PPS-constructies beëindigd omdat de gezamenlijke grondexploitatie niet meer uitkwam en de onevenwichtige posities en verschillende verantwoordingslijnen (waaronder private aandeelhouders versus gemeenteraad) pijnlijk zichtbaar werden doordat partijen naar elkaar wezen. De toegevoegde waarde van de PPS leek sindsdien uit het oog verloren (Hümmels, 2017).

Ervaringen met PPS hebben ook andere nadelen laten zien. Denk aan de forse tijdstoename in de voorbereiding, de afhankelijkheid van de politiek, de exclusiviteit waardoor andere partijen moeilijk erbij te betrekken zijn, het langdurig aan elkaar vast zitten en het moeten inleveren van autonomie. Daarbij komt dat een PPS vaak als een ‘gedwongen huwelijk’ wordt gezien en dikwijls sneuvelt door de enkel juridische gelijkwaardigheid tegenover de ongelijke verdeling van kosten, baten en risico’s.

Fiftyfifty

Tijdens studiebezoeken aan Waalfront Nijmegen, georganiseerd door de Master City Developer (MCD) en de Stichting Kennisgebiedsontwikkeling (SKG), keken we hoe in dit gebied een PPS werd gevormd en hoe partijen terugkijken op de samenwerking in tijden van voor- en tegenspoed.  

De ontwikkeling van het Waalfrontgebied, onder meer bekend van de voormalige Honigfabriek, gaat terug naar de tweede helft van de jaren negentig. Een verouderd bedrijventerrein aan de Waal, dat milieuschade en stankoverlast creëerde, verwerd tot een gebiedsproject met de intentie om de groei van Nijmegen te faciliteren en het sociaaleconomisch zwakkere westelijk deel van Nijmegen een impuls te geven.

Het gebiedsprogramma beoogt zo’n 2600 woningen, in een gevarieerde typologie en architectuur, met daarbij ruimte voor restauratieve en andere (semi-)publieke voorzieningen, ondernemerschap en werkgelegenheid. Middels een fiftyfifty gedragen PPS tussen de gemeente en gebiedsontwikkelingsbedrijf BPD werd in 2004 de start gemaakt aan de transformatie van een industriegebied naar een hoogstedelijk woonmilieu, grenzend aan de Waal en het stadscentrum.

Zoals we in meer grote gebiedstransformaties zien, schakelden de hoofdrolspelers gedurende het gebiedsontwikkelingsproces - mede door invloed van conjuncturele krachten - van een uiterst gedetailleerd masterplan naar een meer flexibele ontwikkelingsvisie. In dit vlekkenplan waren globale uitgangspunten vastgesteld.

Vanwege de financiële crisis werden bovendien concessies gedaan en afwaarderingen doorgevoerd om de noodzakelijke voortgang te borgen. Het overheersende hoogstedelijke karakter van gestapelde woningen werd omgezet naar lagere dichtheden en verminderd tot 2100 woningen. Ook vond een daling van ruim 80% plaats in ruimte voor voorzieningen. Daarnaast kozen de betrokkenen voor het behouden van al aanwezige ondergrondse infrastructuur. Wel werd vastgehouden aan de ontwikkeling van 40% betaalbare huur- en koopwoningen. De directeur van het Ontwikkelbedrijf Nijmegen stelt over de veranderde aanpak tijdens het MCD-studiebezoek: "De visie voor het Waalfront is hetzelfde gebleven, de ontwikkelstrategie heeft zich aangepast."

Inmiddels zien we prominent vanaf de Waalbrug en de Spoorbrug het hoogstedelijke complex Handelskade van het Waalfront. Het bevat hoge moderne woontorens, in opvallend contrast met de nieuwe eengezinswoningen, gebouwd in een traditionele stijl. Een andere blikvanger is het oude Honigcomplex. Via een tijdelijke herbestemming is het succesvol als creatieve hotspot met ondernemers, horeca en ruimte voor sportieve en culturele activiteiten.

Sorry gemeenteraad

Waarom is het de Nijmeegse PPS gelukt zo lang vol te houden en een crisis te doorstaan? En waarom was juist een PPS-constructie hier functioneel? Volgens Ewald van Petersen, Procesmanager Gebiedsontwikkeling Gemeente Nijmegen, gaven met name de omvang, looptijd en complexiteit reden voor samenwerking bij het Waalfront. Het helpt dan als er een private partij als BPD is met lange (financiële) adem en meervoudige belangen (zoals vanwege grondposities). Door het profiel van zowel ontwikkelaar als belegger zijn korttijdige stressen geen reden om uit elkaar te gaan.   

Tijdens ons bezoek vertelt Peter Kerris, PvdA-gedeputeerde van Provincie Gelderland, dat de partijen elkaar blijvend konden vinden door hun eigen doelstellingen en ambities expliciet te maken en deze vervolgens breder te trekken. Zo kwam er ruimte om aan te haken en ontstonden overkoepelende ambities waar anderen zich toe konden verhouden, waaronder de provincie. Hierdoor werd het bovendien makkelijker om provinciale en overheidssubsidies aan te trekken.

Daarnaast bleek de flexibiliteit van het plan cruciaal om in te kunnen spelen op de veranderende omstandigheden en open te blijven staan voor nieuwe kansen. De voordelen voor de gemeente zitten niet alleen in de samenwerking met een marktpartij, maar ook in het vehikel zelf. Ze heeft hierdoor een organisatie die op afstand van de politiek staat en die niet onder directe reikwijdte van de raad valt (zie ook deze analyse van organisatievormen op Gebiedsontwikkeling.nu). Hierdoor kan volgens adviseur Van Petersen, wanneer er sprake is van politieke bemoeienis vanuit de waan van de dag, de PPS-organisatie eerder zeggen: "Sorry raad, maar daar gaat u niet (alleen) over, daar gaan de aandeelhouders over, die moeten daar een unaniem besluit over nemen."

Samen thuis

Maar hoe zorg je nu dat je een evenwichtige relatie houdt en niet in een vechtscheiding terechtkomt? Ook in Waalfront Nijmegen liepen de spanningen namelijk wel eens hoog op. Dit gebeurde ondermeer bij de aankoop van een op het terrein aanwezig slachthuis voor varkens en runderen. De ene partij had bij die aankoop de ander onvoldoende betrokken, terwijl zij van mening verschilden over de te hanteren strategie. Op die momenten houden partijen elkaar vanuit de contracten vast. Maar is dat voldoende?

In debatten over PPS wordt vaak betwist wat de doorslag geeft voor de succesvolle gebiedsontwikkeling: de contractvorming vooraf of het relatiemanagement tijdens de ontwikkeling. Het is van belang voorbij die dichotomie te denken (Verweij, 2018). Zowel harde als zachte instrumenten zijn voor de governance van een gebiedsontwikkeling vanuit een PPS van belang. ‘Samen uit, samen thuis' is een passend gezegde dat leidend is (geweest) tijdens de langdurige relatie in Nijmegen. Dit geldt zowel aan het begin, bij de hoopvolle start, als tijdens de ingewikkelde (crisis)situaties die ontegenzeggelijk aan de orde zijn in langdurige en complexe gebiedstransformaties, en zich dus niet altijd vooraf laten voorspellen. Van Petersen stelt dat betrokkenen er altijd vanuit moeten gaan dat de PPS in crises terechtkomt. Het is dan ook van belang om het contract dusdanig juridisch in te kaderen dat het niet te gemakkelijk wordt om van elkaar af te komen.

Volgens Henri Schimmel, ontwikkelingsmanager bij BPD, is het stellen van goede ‘huwelijkse voorwaarden’ voor what-if-scenario’s essentieel. Wat bijvoorbeeld vaak een vechtscheiding kan veroorzaken, is het gebrek aan onderling vertrouwen in elkaars intenties en helderheid over elkaars verantwoordelijkheden. Dit kan optreden als een van de partijen belangen buiten de samenwerking zwaarder weegt dan die erin.

Daarnaast is de gelijke verdeling van kosten, baten en risico’s van grote waarde voor het in stand houden van de relatie gedurende crisismomenten. Het zorgt voor gelijkwaardigheid, vertrouwen en evenwicht. Zo moesten tijdens de financiële crisis beide partijen gelijkwaardige afboekingen maken, om vanuit een realistisch financieel kader samen te blijven werken.

Een andere voorwaarde voor een succesvolle PPS gaat over de organisatieafspraken binnen de eigen organisatie. Zo zijn bij de gemeente voldoende betrokkenheid, doortastendheid, ambitie en directe lijnen naar bestuurders (met kaderdekking van de gemeenteraad) nodig om het proces met de private partij soepel te houden en daadkrachtig te kunnen handelen. Beleidszekerheid naar de marktpartij en hoge prioriteit op de politieke agenda helpen de risico’s te beperken.

Tegelijkertijd is er autonomie en voldoende mandaat bij de directie van de PPS nodig om als ambtelijk stormram het sectorale (‘verkokerde’) denken binnen de gemeentelijke organisatie te kunnen doorbreken en met slagkracht te handelen. Aan de private zijde is ruimte vanuit directies (en aandeelhouders) voor de PPS nodig om in maatschappelijke waarde te investeren, ook als dat een langere terugverdientermijn vergt. Bovenal geldt dat de publieke en private bestuurders binnen de PPS begrip en respect moeten hebben voor het afwegen van de publieke, private en publiek-private belangen. Bestuurlijke guts zijn hierbij aan beide zijden onmisbaar.

Zachte voorwaarden

Wie over PPS-ervaringen spreekt moet verder kijken dan de contracten. Niet alles kan daarin worden vastgelegd: de kunst is om de samenwerking zo te laten verlopen dat contracten geen manifeste rol hoeven te spelen in de dagelijkse sturing van de gebiedsontwikkeling. ‘Transparantie’ is volgens de betrokken partijen daarvoor noodzakelijk. Vraag je partijen de voorwaarden voor succes te beschrijven, dan zijn 'openheid en vertrouwen' en 'alle kaarten op tafel leggen' veelgehoord.

Toch kun je ook vraagtekens zetten bij de veelgehoorde intentie om allemaal transparant te zijn. Doet iedereen dat wel? En is het wel altijd goed? Neurowetenschapper Victor Lamme beweerde in 2015 dat te veel openheid en transparantie juist onzekerheid kan aanjagen. Volgens hem blijkt dat als mensen niets of weinig van elkaar weten, ze elkaar juist meer vertrouwen. Met andere woorden: behoedzaamheid en timing in transparantie spelen een rol. In Waalfront kwamen pas later in het proces alle kaarten op tafel en gingen de boeken verder open. Dat creëerde een nieuw vertrouwen. De continuïteit van personen binnen de organisatie droeg daar bovendien aan bij, omdat het institutioneel geheugen creëert.

Sociale klik

De samenwerking in een PPS is dus even afhankelijk van de harde als van de zachte kant. De harde voorwaarden dienen als essentiële onderlegger, de dynamiek van de continue dialoog en het menselijke aspect kunnen het proces maken en breken. Henri Schimmel van BPD noemt de samenwerking een spel in een spanningsveld: het zijn de bedrijfseconomische ‘kaarten’ (zoals financieel rendement) van de marktpartij tegenover de politieke ‘kaarten’ (zoals maatschappelijk rendement) van de publieke partij, en die spanning zorgt voor voortdurende tegenstelde belangen. Binnen dat spanningsveld is ook nog eens sprake van dubbele petten bij de publieke partij: die van publiekrechtelijk orgaan (naar een gemeenteraad) én de privaatrechtelijke verantwoordelijkheid als aandeelhouder in de PPS (in dit geval naar BPD).

Om gedurende de rit met zulke spanningen om te kunnen gaan, is het van groot belang elkaars taal te spreken en met respect en begrip voor elkaars belangen te kunnen en willen handelen. Het stelt partijen voor de uitdaging: waar geef je een beetje weg van jezelf? Een sociale klik tussen partijen en individuen binnen de PPS is daarom van belang om het met elkaar uit te kunnen houden. Ook aan die persoonlijke relaties moet je blijven werken.

De lerende PPS

Persoonlijk commitment aan de publieke meerwaarde van gebiedsontwikkeling is essentieel, zo blijkt uit de gesprekken met de hoofdrolspelers in Waalfront Nijmegen. Chretien van Essen, projectdirecteur van het Ontwikkelbedrijf Nijmegen, benadrukt dat het geloof in de maatschappelijke waarde van het project als leidraad heeft gediend, maar dat uiteindelijk de persoonlijke betrokkenheid, commitment en professionaliteit van alle betrokkenen essentieel zijn om aan die leidraad vast te houden. Want hoe je het ook went of keert, uiteindelijk is en blijft gebiedsontwikkeling mensenwerk, waarin de behoeftes, emoties en informele relaties bepalend zijn voor het succes.  

Wat ons tijdens de studiebezoeken van de MCD en de SKG opvalt, is dat de betrokken partijen bij de herontwikkeling van het Waalfrontgebied open praten over zowel de successen als de lastige momenten. Belangrijke personen in het proces, zoals Van Hees (gemeente Nijmegen) en Schimmel (BPD), volgden opleidingen en cursussen tijdens hun werk aan het Waalfront om te leren reflecteren op stedelijke gebiedsontwikkeling en publiek-private samenwerking. Een open, lerende houding is een belangrijke succesfactor om een complexe PPS-relatie vruchtbaar te laten zijn. Wil je tunnelvisie voorkomen, dan vereist dat een reflexieve houding en de mogelijkheid om adaptief te handelen.

Conclusie

De afgelopen jaren, met de vorige crisis in het achterhoofd, is het werken aan gebiedstransformaties in Nederland via een PPS-constructie regelmatig afgeraden of ter discussie gesteld in congressen en vakmedia. PPS’en zouden te groot, te complex, en niet evenredig qua kosten en baten zijn. Dat zijn begrijpelijke bezwaren.

Toch laat de crisisbestendigheid van de PPS in Nijmegen zien dat het kind niet met het badwater weg moet worden gegooid. Grote, langdurige gebiedstransformaties vragen om publiek-private samenwerking waarin gezamenlijke opgaven worden opgepakt en partijen elkaar versterken vanuit hun eigen expertise en hulpbronnen. Een PPS-proces waarbij betrokkenen vooraf goede afspraken maken, gedurende de rit tijd steken in relatiemanagement, en vanuit een lerende houding samenwerken, kan nog steeds leiden tot opvallende voorbeelden van integrale gebiedsontwikkeling.