De dialoog zoeken met de markt

Terugblik op het praktijkseminar 'Houd het simpel' d.d. 26 juni 2014 in Breda

De aanleiding voor het praktijkseminar is het verschijnen van de Handreiking Partnerkeuze bij gebiedsontwikkeling “Houd het simpel met vlag en wimpel”. Om overheden en marktpartijen bij elkaar te brengen in een onzekere markt, heeft de NEPROM in samenwerking met Akro Consult en de Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling van de TU Delft deze handreiking opgesteld. Het is een aanvulling op de succesvolle Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2011, die vooral instrumenteel van karakter is en het juridische kader schetst.

Uit het keurslijf

"De tijd is voorbij dat de overheid een uitgebreide set randvoorwaarden kon formuleren, waarop ontwikkelaars een gedetailleerd uitgewerkt plan indienden om tot slot af te zetten aan een eindgebruiker. De risicoacceptatie is sinds de crisis totaal veranderd en drie jaar vooruit kijken blijkt maar wat lastig." aldus Roger Kersten (Akro Consult). Hij licht de nieuwe Handreiking toe. Vraaggestuurd, gefaseerd en flexibel ontwikkelen met een overzichtelijk risicoprofiel, dat is de manier ontwikkelingen van de grond te kunnen krijgen. Zekerheid vooraf is lastig te krijgen. Partijen moeten zich focussen op procesafspraken in plaats van op een concreet eindbeeld. “Doordat plannen kleiner worden, ontstaat er vaker de vrijheid om te selecteren op basis van visie op de opgave in combinatie met past performance. Het strakke keurslijf van Europese aanbestedingen geldt immers niet voor plannen die onder de drempel vallen. Maar natuurlijk gelden er ook dan nog steeds bepaalde regels.”

Geen eisen maar wensen

Roger Kersten benadrukt hoe belangrijk het is om de dialoog met de markt te zoeken. “De onzekerheid over wat de markt aankan, kun je alleen oplossen door te praten met de markt!” Dat kan door marktconsultaties, presentaties en vragenrondes. De angst om in de problemen te komen met het level playing field is onterecht, volgens hem. Vragen wat marktpartijen kunnen in plaats van voorschrijven wat ze moeten is een belangrijke sleutel tot het krijgen van haalbare plannen. “Probeer zoveel mogelijk om wensen te formuleren in plaats van eisen,” raadt Roger Kersten aan. “Dat geeft de markt meer ruimte om een haalbaar plan in te dienen. Daarmee vermindert de kans op mislukken en neemt de gemeente tegelijk de prikkel weg voor opportunistische inschrijvingen en terug onderhandelen. Bovendien is het risico kleiner dat problemen ontstaan bij aanpassing aan veranderende omstandigheden tijdens de uitvoering.”

Een andere belangrijke aanbeveling is om een beëindigingsclausule op te nemen in contracten. Mocht het ondanks alle goede intenties niet lukken om binnen een bepaalde periode gebruikers en afnemers te vinden voor het project, dan blijven partijen niet eeuwig tot elkaar veroordeeld.

Bezinning

Het verhaal van Séverine Blok (gemeente Breda) over het project Gasthuispoort maakt de aanbevelingen nog tastbaarder. Zij vertelt hoe de gemeente in 2000 een pand verwierf op een belangrijke inprikker van het Bredase centrum. Enkele jaren later nam het grondbedrijf het pand van de Sociale Dienst op de balans. De gemeente maakte een plan, zocht er een marktpartij bij en … ontdekte dat door de crisis de omstandigheden zo waren veranderd dat het plan niet meer afzetbaar was.

In 2012 besloot het college om niet langer te blijven wachten op betere tijden. “We wilden niet opnieuw in de valkuil stappen van zelf een plan maken,” vertelt Séverine Blok. De gemeente wilde zich niet direct binden aan één partij en één visie. Na een zorgvuldige afweging van mogelijkheden besloot de gemeente een marktconsultatie te organiseren. Omdat er geen gunning zou volgen, was de gemeente vrij om met de marktpartijen van hun voorkeur aan de slag te gaan. De gemeente nodigde vijf partijen uit om tegen betaling een vrijblijvend advies te leveren over programma, aanpak, ruimtelijke kwaliteit, planning en een indicatieve bieding.

“We wilden geen complete uitgewerkte plannen en maquettes, maar een realistische en compacte visie.” De vijf partijen hebben hun inzendingen mogen toelichten. “Ze waren onvergelijkbaar, maar er waren ook overeenkomsten,” vertelt Séverine Blok. “Als gemeente hebben we gekeken wat wij ons het beste konden voorstellen en wat het ons waard was. Op basis daarvan hebben wij onze eigen visie gevormd en een uitwerkingsrichting voor de locatie bepaald.”

Overtuig ons!

De drie partijen waarvan de visie de meeste overlap vertoonde met de gemeentelijke uitwerking mochten door naar de volgende ronde. Dat was niet vooraf zo bepaald, de gemeente kon na de marktconsultatie de markt op gaan om nieuwe partijen te selecteren. De gemeente koos voor dit vervolg omwille van de snelheid en omdat de consultatie het vertrouwen had gegeven dat deze drie partijen de opgave goed zouden kunnen oplossen.

De uitwerkingsrichting werd vertaald naar een biedingsdocument voor de marktselectie. De gemeente formuleerde geen eisen, maar doelen. Wel gaf ze als hint een wensbeeld mee. “Heb je betere ideeën? Kom maar op! Overtuig ons!” Zo omschrijft Séverine Blok de houding van de gemeente. “De gemeente moet de markt laten doen waar ze goed in is.” De kwaliteit van het plan was voor de gemeente belangrijker dan de opbrengst.

Om de voorkomen dat het grondbod een rol zou gaan spelen in de kwalitatieve beoordeling heeft Akro Consult als onafhankelijke externe begeleider van het hele proces, de inzendingen ontdaan van alle financiële informatie voor het beoordelingsteam ze onder ogen kreeg. Het beoordelingteam heeft in een dag alle plannen tegen het licht gehouden, eerst individueel gevolgd door een uitgebreide discussie over wat iedereen vindt en waarom. “Gaandeweg tekende zich een voorkeur af. Pas aan het eind werd het spannend of het grondbod nog roet in het eten ging gooien.” Gelukkig bleek Maas-Jacobs na de bekendmaking van de biedingen zowel op kwaliteit als op financiën de winnaar.

Goed plan wordt beter

“Je moet erg selectief zijn in het meedoen aan marktconsultaties en -selecties,” weet René Maas (Maas-Jacobs). “De gevraagde informatie en de benodigde tijdinvestering staan nooit in verhouding tot de vergoeding.” De transformatie van Gasthuispoort leek een mooie uitdaging waarmee Maas-Jacobs zichzelf op de kaart kon zetten.

Het werd een intensief traject, waarbij de gemeente naar mening van René Maas soms toch nog teveel in detail heeft gevraagd. Vooral het bepalen van de stichtingskosten van de transformatie per type opstal was lastig en tijdrovend. Hij heeft zijn plan nog behoorlijk aangepast na de consultatie. “Mijn eerste reactie was: Het consultatieplan was toch al goed, waarom moet ik nu nog een nieuw plan indienen? Maar mede met hulp van een goede en enthousiaste architect is het plan nog beter geworden.”

Lovend is René Maas over de projectleider die als een accountmanager de marktpartij door de gemeentelijke organisatie loodst. Dat scheelt enorm. Hij vindt wel dat de gemeente een kans heeft laten liggen door jaren niets met de panden te doen. “Een pop up winkel of iets dergelijks had kunnen helpen om het gebied op de kaart te zetten.”

Na de inzending is het plan verder geoptimaliseerd. Aan de hand van beelden van het plan vertelt René Maas over verbeteringen aan onder andere gevels en buitenruimten. Trots meldt hij dat van Fase I in twee en een halve maand al 60% is verkocht door het zeer betrokken en klantgerichte verkoopteam. De goede social media campagne en verkoop ter plaatse hebben daar in belangrijke mate aan bijgedragen.

Onbekende topplek

“Een topplek, maar niemand kent het.” Zo introduceert Wouter van den Wildenberg (Fakton) de locatie Braassemerland. De locatie ligt in de gemeente Kaag en Braassem, een fusiegemeente waar onder andere Roelofarendsveen onder valt. Deze kern zou ongeveer verdrievoudigen met oorspronkelijke plan voor transformatie van het oude kassengebied. “Op aanwijzing van de provincie ging de gemeente er enthousiast mee aan de slag. Op de traditionele manier, als grondverwervingsmachine,” in de woorden van Wouter van den Wildenberg. In 2010 stond er voor € 40 miljoen aan gronden op de balans.

De markt reageerde weinig enthousiast op het voornemen van de gemeente om de gronden voor de verwervingswaarde verkopen en de markt de locatie te laten ontwikkelen. Een marktconsultatie moest uitkomst bieden. De gemeente stelde aan acht uiteenlopende partijen de open vraag “help ons met het oplossen van de probleem van € 40 miljoen op de balans”. Gevraagd werd om een visie op stedenbouw, exploitatie en manier van samenwerken.

Uit de reacties bleek dat de markt geloof had in het project en de locatie en dat het project door creatieve planaanpassingen haalbaar te maken zou kunnen zijn. Zeven van de acht partijen spraken de voorkeur uit voor samenwerking in een GEM.

Alles onderhandelbaar

Samen met Fakton onderzocht de gemeente wat de beste strategie zou zijn voor het vervolg. Wouter van den Wildenberg: “De gemeente wilde de best mogelijke inschrijving, waarbij ze de mogelijkheid wilde open houden om het niet te doen. Het college was er namelijk nog niet van overtuigd dat de € 40 miljoen mogelijk zou verdampen.” Complicerend was dat de gemeente de risico’s wilde beperken, maar dat de markt weinig risico kon en wilde (over)nemen. Daarom wilde men dat tot in een laat stadium alles onderhandelbaar was.

De concurrentiegerichte dialoog was de meest geschikte procedure om aan deze en een aantal andere eisen en wensen van de gemeente tegemoet te komen. In de aanbestedingsstukken vroeg de gemeente van de inschrijvers dat zij voor 100% in de boekwaarde zouden participeren. De vermelding elders dat alles onderhandelbaar was, geloofden de partijen die hadden meegedaan aan de consultatie niet. Zij schreven niet in, maar er waren wel vijf andere belangstellenden. Met drie ging de gemeente de dialoogfase in.

Eén van de onderwerpen in de dialooggesprekken was de samenwerkingsovereenkomst. “De biedingen waren teleurstellend voor de gemeente, maar er is wel gegund. Want ook zonder gunning was een forse afboeking nodig geweest.” Mocht de markt aantrekken, dan kan de gemeente haar verlies op de grondexploitatie beperken door de afgesproken winstdeling van 80% voor de gemeente en 20% voor de ontwikkelaar.

Communicatie cruciaal

“Goed communiceren met elkaar blijft het belangrijkste ingrediënt voor succesvolle samenwerking.” Dat is volgens Wouter van den Wildenberg een belangrijke leerervaring. Hoe belangrijk communicatie is blijkt ook uit de discussie. Een van de deelnemers aan de marktconsultatie zit in de zaal. Zijn indruk van de aanbestedingsstukken was dat de realiteitszin bij de gemeente ontbrak, niet dat er werkelijk ruimte was om alles ter discussie te stellen. Had de gemeente niet beter vooraf kunnen afboeken?

Wouter van den Wildenberg concludeert dat daarvoor de marktpartijen in de marktconsultatie niet scherp genoeg zijn geweest. “Zes van de acht partijen dachten dat het plan haalbaar te maken was! De politiek heeft de dialoogfase nodig gehad om in te zien dat afboeken echt noodzakelijk was.”

Daarmee legt hij direct een volgend dilemma op tafel. Een marktconsultatie is een belangrijk hulpmiddel voor gemeenten om te checken of ideeën haalbaar zijn, om de consequenties van bepaalde keuzes beter in beeld te krijgen en om de doelen in de uitvraag beter te kunnen formuleren. Tegelijk weerhouden onduidelijkheid over het vervolgtraject en de angst dat een ander er met zijn goede ideeën vandoor gaat, veel ontwikkelaars ervan om echt scherp te zijn. In een niet-Europese aanbesteding kan dit worden ondervangen door een prikkel in te bouwen voor het vervolg zonder daarover garanties te geven. In Breda gebruikte de gemeente de betaalde marktconsultatie om haar ruimtelijke visie te formuleren en de minimumprijs te bepalen, zonder de ideeën openbaar te maken of concrete voorstellen van de marktpartijen in de uitvraag te verwerken.

Eén van de aanwezigen deelt zijn ervaringen met een marktconsultatie in workshopvorm. In kleine groepjes met een gemengde samenstelling (ontwerper, ontwikkelaar en belegger of corporatie) ontstond naar aanleiding van een aantal vragen een heel open gesprek. De deelnemers formuleerden hun antwoorden in de vorm van een tekening. Deze methode werkte volgens hem heel goed om snel de vraagstelling duidelijk te krijgen en zonder forse tijdsinvestering de gemeente op weg te helpen. Helaas heeft een ander slechte ervaringen met een vergelijkbare consultatievorm.

Gedetailleerde beoordeling zinvol

Jan Fokkema brengt de discussie op de beoordeling. In Nederland hebben gemeenten veel meer bemoeienis met de ontwikkeling van vastgoed dan in andere landen. “Je kunt je afvragen: waar bemoeit de gemeente zich mee door zo op detailniveau met een compleet puntensysteem de kwaliteit van plannen te willen beoordelen? Schieten we niet daarin niet door?”

De reacties zijn opmerkelijk positief. Marktpartijen worden liever (mede) beoordeeld op kwaliteit dan op prijs. Dat geeft hen de mogelijkheid om de aannames te motiveren die achter een prijs zitten. De gemeente moet zich vooral richten op zaken die voor het publieke domein van belang zijn en ze moet haar wensen op strategisch niveau definiëren, vinden ze.

De wijze van beoordelen vraagt wel aandacht. Verliezen op een tiende van een punt, zoals René Maas eens heeft meegemaakt, is uiterst onbevredigend. In de gemeente Breda heeft men dat voorkomen. Elke discipline heeft zelfstandig de inzendingen beoordeeld met duidelijk onderscheidende scores in plaats van een zesje of een zeven. De eindscores per partij zijn niet bepaald door de verschillende beoordelingen te middelen, maar zijn vastgesteld na een intensieve dialoog over de afzonderlijke beoordelingen.

Voor de gemeente Breda is het beoordelen van kwaliteit heel zinvol geweest, vindt Séverine Blok. “Het formuleren van doelen maakt je veel beter bewust van wat je zoekt. Ik ben ervan overtuigd dat we de doelen zo objectief hebben geformuleerd dat een ander team tot een vergelijkbaar oordeel zou komen.” Overigens speelt wel mee dat de Gasthuispoort voor de gemeente een enorm belangrijke locatie is, waar ze zich zeer verantwoordelijk voelt voor de kwaliteit en beleving voor de lange termijn. “Op een andere plek zouden we het misschien anders doen.”

Ook Roger Kersten vindt een gedetailleerde beoordeling nuttig. Het geeft richting bij het beoordelen, maar geeft ook marktpartijen de benodigde houvast om beter te kunnen aansluiten bij datgene wat de gemeente zoekt. “Bovendien vergroot het ook het zelfreinigend vermogen van de gemeente. De spelregels van de beoordeling waarborgen dat er aan het eind niet iets heel anders uitkomt dan vooraf is bedacht.”

Jan Fokkema sluit de geanimeerde discussie af met dank aan de sprekers en alle aanwezigen voor hun inbreng. “Er komen meer bijeenkomsten in Utrecht en Amsterdam, waar we de uitwisseling van ervaringen met ontwikkelcompetities voortzetten. Aarzel niet om ideeën voor volgende bijeenkomsten en goede voorbeelden van competities met ons te delen!”

Het volgende praktijkseminar vindt plaats op 2 oktober in Utrecht.