De echte transitie vindt plaats binnen de overheid

Laat de samenleving maar schuiven. De dynamiek daar is tekenend en redeneren op basis van contingenties en extrapolatie van trends lijkt op voorhand Rotmans gelijk te geven met zijn bewijs uit het ongerijmde dat we een ware omwenteling beleven. Ieder jaar verdubbelt het bedrag dat wordt opgehaald met crowdfunding. Kijk verder alleen eens naar de opkomst van nieuwe bedrijvigheid die het moet hebben van sociale media en internet, zoals Airbnb, Uber, Thuisbezorgd, et cetera. Neem daarnaast het nieuwe fenomeen sociaal ondernemerschap als nieuwe categorie bedrijvigheid tussen publiek en privaat. Dat alles wijst op een maatschappelijke transitie. Wel blijft empirische verificatie onmisbaar want het zal niet de laatste keer zijn sinds Karl Marx dat een ‘historische Notwendigkeit’ niet blijkt uit te komen. Binnenkort verschijnt bijvoorbeeld mijn onderzoek, waarin het bestuurskundig postulaat dat we een shift van government naar governance beleven, als noodzakelijk gevolg van de netwerksamenleving, wordt gelogenstraft (Schrijver, 2015).

De auteurs van de laatste bijdragen aan dit interessante dossier hebben een punt dat we vooral naar de rol van de overheid moeten kijken (Verhoeven, 2015; Jonker en Janssen, 2015). Alleen schrijven zij daar veel te lichtvaardig over. Als je het mij vraagt, is de echte omwenteling binnen de overheid te verwachten.

Verhoeven stelt dat overheidsparticipatie niet een modus is die al het oude vervangt, maar dat er ‘gewoon’ een laag overheen wordt gelegd. Zijn formulering suggereert dat dit een haast cosmetische toevoeging aan het al rijke repertoire van de overheid betekent. Alsof dat zo maar kan zonder dat het oude weefsel van de rechtmatige, presterende en netwerkende overheid wordt aangetast. Een laag (doe-democratie) over de klassieke besluitvormingsmethoden heen leggen, betekent inderdaad ook een hiërarchische bovenschikking als we het subsidiariteitsbeginsel serieus mogen nemen. Dat wil dus zeggen dat de overheid zich in principe onthoudt van bemoeienis als maatschappelijk initiatief mogelijk is.

Jonker en Janssen constateren dat het beginsel van de (juridische) gelijkheid langzaam plaats maakt voor het accepteren en zelfs stimuleren van verschil. Ook zij lijken niet met de ogen te knipperen bij het noemen van deze aanpassing en maken geen woord van toelichting hieraan vuil.

Beide bewegingen, het toevoegen van een nieuwe modus in de democratie en het omkeren van het gelijkheidsdenken, betekenen even zovele omwentelingen binnen een diepgeworteld constitutioneel patroon van ons publieke bestel.

Opmerkelijke passages uit de kabinetsnota Doe-democratie

In de nota Doe-democratie van het kabinet (BZK, 2013) staan al zinnetjes verscholen waarin naar deze omwenteling wordt gehint. Ik noem ze nog even voor de lezers die deze opmerkelijke passages niet paraat hebben.

• ‘Tussen de drie domeinen (overheid, markt, gemeenschap) zijn bewegingen gaande, de grenzen tussen publiek en privaat – maar ook tussen overheid, markt en gemeenschap – worden vloeibaar’. (blz 13);

• ‘de doe-democratie [kan] veelal niet functioneren zonder toepassing van ‘artikel vijf’’ (=gedogen) (blz 30);

• ‘maatwerk: gelijkheid met mate. Verschillende monniken hebben verschillende kappen, maar de overheid werkt meestal met brede categorieën die leiden tot algemene regels en aanspraken. De implicaties daarvan voor de doe-democratie zijn nog lang niet voldoende doordacht. Het kabinet heeft daar ook geen kant-en-klaar antwoord op’ (blz 49);

• ‘Een eerste stap is meer te gaan werken vanuit ‘doelgeving’ in plaats van regelgeving, en daarbij meer oog te hebben voor differentiatie en variatie’ (blz 49).

Minister Plasterk is op weg naar een nieuwe overheid

Minister Plasterk weet het goed verborgen te houden, maar stilletjes is hij bezig de lang verwachte rol van de ‘nieuwe Thorbecke’ in te vullen. Inmiddels is de volgende stap op deze weg gezet met de Agenda Lokale Democratie (BZK, 2015). Op weg naar de nieuwe overheid met twee gezichten: sturend, dwingend en dienstverlenend aan de ene kant en loslatend en faciliterend aan de keerzijde. Deze nota ademt een verfrissende ambitie en vernieuwingselan. Tegelijkertijd moet er nog veel uitgewerkt en geconcretiseerd worden. Maar de vragen die worden gesteld en de thema’s die worden geagendeerd passen in de hier geschetste veranderingen.

De kritiek van Verhoeven op deze nota onderschrijf ik maar ten dele. Hij en Oude Vrielink lezen in de stukken ten onrechte een stilzwijgend streven (‘stille ideologie’) om burgers met tegenspraak te domesticeren tot constructieve doeners. Dat is alleen zo te begrijpen wanneer doe-democratie een vorm van democratie zou zijn die alle andere zou moeten vervangen. Duidelijk is echter dat het kabinet met deze term bedoelt het rechtstreeks (al doende) vorm geven aan de eigen leefomgeving ook als volwaardige vorm van democratie naast andere te erkennen.

Verhoeven heeft wel gelijk met zijn waarschuwing buurtrechten niet op te vatten als regels die absolute rechten toekennen. Dat leidt tot heilloze regulering van alle denkbare voorwaarden. Hoogstens zou naar mijn idee een norm geformuleerd kunnen worden die overheden bij aanbestedingen of bij het afstoten van maatschappelijk vastgoed dwingt niet alleen de kosten-effectiviteit, maar ook de maatschappelijke effectiviteit en de impact op maatschappelijke betrokkenheid als waardebepalend mee te wegen.

We moeten afscheid nemen van vanzelfsprekendheden

Hoe baanbrekend zijn nu de vernieuwingen in verband met de doe-democratie voor het openbaar bestuur?

• In ons denken over de overheid moeten we afscheid nemen van een aantal vanzelfsprekendheden als de Weberiaanse ambtenaar (louter uitvoerder van instructies, bureaucraat die werkt zonder aanzien des persoons);
• de verticale verhouding tussen overheid en samenleving als standaard-verhouding;
• de representatieve partijdemocratie als enige erkende vorm van democratie (in plaats van meervoudige democratie: soms representatief, soms participatief, maatschappelijke democratie, doe-democratie);
• de scherpe scheiding tussen publiek en privaat (denk aan sociaal ondernemerschap);
• de strakke afbakening tussen binnen en buiten de overheidsorganisatie, de centraliteit en integraliteit van het (lokaal) bestuur.

De belangrijkste nieuwigheid is het erkennen van een afzonderlijk maatschappelijk domein, naast het publieke domein, waar collectieve vraagstukken opgepakt worden en waar dus andere regels dan binnen de overheid gelden. Gelijkheden worden omgevormd naar relevante verschillen (IPW, 2013), problemen worden gedefinieerd aan de basis en daarna pas komen verbanden met de rest van de wereld in beeld in plaats van omgekeerd, zoals overheden het zien (Scott, 1998). Natuurlijk is dit verschijnsel niet echt nieuw, vóór de twintigste eeuw was dit de default optie.

Onbevlekte burgerschapsinitiatieven zijn er nauwelijks

Als je goed kijkt achter de vele burgerinitiatieven, zit er meestal op een of andere manier wel een overheid achter. Dat werd nog eens goed duidelijk bij de Europese conferentie Borders to Cross op 29 en 30 oktober 2013 in Amsterdam. Daar hadden de organiserende partners (BZK, European Cultural Foundation, European Alternatives, Netwerk Democratie, UvA en vele andere) met hulp van goed geïnformeerde contacten in alle Europese landen hun uiterste best gedaan om de 40 meest innovatieve en systeem-vernieuwende projecten van maatschappelijk initiatief uit heel Europa bijeen te brengen voor uitwisseling en inspiratie. Bij nadere beschouwing bleken bij deze voorbeelden van ‘civic drive change’ nauwelijks ‘onbevlekte’ initiatieven te zitten. Overal was wel sprake van ondersteuning door overheidsinstanties, in sommige gevallen zelfs regelrechte stimulering en uitnodiging vanuit een overheid die behoefte had aan maatschappelijk draagvlak of menskracht.

Beperking gelijkheidsdenken moet niet resulteren in willekeur

De veranderingen van hierboven betekenen voor onze overheidsorganisaties een ware heropvoeding. Voor politici is het een uitdaging om los te laten. Dat in een omgeving waarin alles tot nu toe op beheersing gericht is en op scoren vanuit de democratisch gelegitimeerde plannen van politieke organen.

Het zelfde geldt voor professionals. Vaak zijn professionals onmisbaar vanwege hun expertise , maar vaak ook niet, en dan moeten ze niet toch doen alsof.

Gelijkheidsdenken moet worden beperkt, maar niet zover dat louter willekeur resulteert. De uitdaging voor de overheid van de toekomst is ook een uitdaging voor burgers. Het gaat om een nieuwe stijl van interactie tussen overheid en samenleving. Voor de bestuurswetenschap is naast de al genoemde empirische verificatie een belangrijke rol als ontwerper van nieuwe bestuursarrangementen weggelegd.

Jan Schrijver is oud-medewerker van het ministerie van BZK en hoopt op 8 april a.s. te promoveren in de bestuurskunde aan de Universiteit van Maastricht.