De financiële waarde van gebiedsontwikkeling voor de omgeving

Nederland kent een golf van grootschalige herontwikkelingen van de stations op de Hogesnelheidslijn. Veel van deze Nieuwe Sleutelprojecten (NSP) zijn reeds geopend. De stations fungeren vaak als kartrekker voor de ontwikkeling van het grotere, omliggende stationsgebied. Maar welke bredere impact heeft dit type grootschalige binnenstedelijke ontwikkelingen eigenlijk op haar omgeving?

Besluitvorming over ruimtelijke ontwikkeling, gebiedsontwikkeling en vastgoedontwikkeling is regelmatig gebaseerd op financiële haalbaarheid en directe effecten. Zo zijn de drivers voor besluitvorming over de (her)ontwikkeling van stationsgebieden en infrastructuur vaak verhoging van de capaciteit, reistijdvoordelen en modernisering. Deze drivers worden dikwijls gecombineerd met verbeteringen van de omgeving, zoals een verhoogde vitaliteit en ruimtelijke kwaliteit van het gebied. Daarbij speelt ook woningbouw vaak een rol.

Anticipatie-effecten
Naast economische impact, kent gebiedsontwikkeling ook externe effecten. Voorbeelden hiervan zijn de verbetering van sociale cohesie van de buurt, een hogere mate van veiligheid en overlast door (bouw-)werkzaamheden. Het is lastig deze externe effecten te kwantificeren en ze op te nemen in een financiële businesscase.

Wetenschappelijk onderzoek toont echter aan dat externe effecten ook zichtbaar zijn in de waardeontwikkeling van omliggend vastgoed. Deze onderzoeken richten zich met name op de woningmarkt [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9], vanwege het hoge aantal transacties op deze markt. Partijen op de woningmarkt anticiperen op de verwachte veranderende omgeving. Zij doen dit bijvoorbeeld door zich te vestigen of te investeren in vastgoed in of nabij het te (her)ontwikkelen gebied, of door juist weg te trekken of bezit te verkopen. Dit anticiperend gedrag heeft prijsveranderingen tot gevolg. In de wetenschappelijke literatuur worden deze (relatieve) prijsveranderingen dan ook anticipatie-effecten genoemd.

De grootste impact van een binnenstedelijke ontwikkeling, zoals de (her)ontwikkeling van een station en het omliggende gebied, is vaak te meten vanaf het moment van aankondiging van het project, tot vier á vijf jaar na afronding ervan^{3 9}. Doorgaans worden tijdens de anticipatieperiode (van aankondiging tot aan de afronding van het project) lichte prijsveranderingen gemeten tussen woningen nabij de ontwikkeling en woningen verder weg.

Deze (positieve of negatieve) veranderingen zijn afhankelijk van onder andere de afstand tot en omvang van het project. Daarnaast kunnen de effecten op de waardeontwikkeling van vastgoed verschillen tussen de fasen van een project. Deze fasen betreffen 1: de periode voordat een ontwikkeling wordt aangekondigd, 2: de periode tussen het moment van publieke aankondiging van het project en de start van de werkzaamheden, 3: de bouwperiode, en 4: een periode na afronding van het project.

Positief voorbeeld: de Westergasfabriek
Industrieel erfgoed in Nederland wordt steeds vaker getransformeerd of herontwikkeld voor nieuwe activiteiten. Van deze zogenaamde ‘bruine vlekken’ is de Westergasfabriek in Amsterdam een bekend voorbeeld. In de jaren ’80 werd het bestemmingsplan vastgesteld voor de Overbrakerpolders, waaronder het Westerpark en de Westergasfabriek. Het gebied moest een groen en recreatief karakter krijgen. Om de industriële opstallen te kunnen herbestemmen, bleek sanering van de grond in het gebied vereist. De monumentale panden ondergingen enkel restauratie. Het gebied is nu uitgegroeid tot een cultureel centrum.

Voorafgaand aan de herbestemming had het gebied een relatief sterk negatief effect (-14% tot -36%) op de waarde van woningen nabij. Uit een onderzoek naar de impact van de verrichte renovaties en herbestemmingen van het terrein³, blijkt dat de transactieprijzen van omliggende woningen zijn gestegen naar een vergelijkbaar niveau, of zelfs hoger zijn komen te liggen, dan de prijzen van woningen met dezelfde kenmerken in vergelijkbare buurten verder weg.

De relatieve groei in waarde zette zich in vanaf 1998 (start sanering) en ontwikkelde zich na het afronden van de transformatie in 2003 tot een relatief positief prijseffect van tussen 11% en 20%. De relatieve prijsstijgingen tijdens de periode van de bouwwerkzaamheden, geeft aan dat in dit project de verwachtte opbloei van de omgeving zwaarder woog dan de overlast door de bouwwerkzaamheden. De prijseffecten zijn echter lokaal, en verdwijnen na ongeveer 500 à 600 meter afstand van de gebiedsontwikkeling.

Negatief voorbeeld: Utrecht Centraal
In december 2016 is de nieuwe stationshal van Utrecht Centraal geopend. De herontwikkeling van dit station en het omliggende gebied werd in mei 2002 aangekondigd, en startte eind 2009.

In de periode van de aankondiging tot aan de start van de bouw, worden negatieve vastgoedeffecten gemeten in het gebied rondom Utrecht Centraal. Voorbeelden zijn een gemiddelde relatieve waardedaling van bijna 14% voor woningen op ruim 250 meter afstand van het station (in het onderzoek de meest dichtstbijzijnde woningen), ten opzichte van vergelijkbare woningen op 1 tot 1,5 kilometer afstand van Utrecht Centraal. In de bouwperiode (de periode tussen eind 2009 en opening van de stationshal eind 2016), nemen deze negatieve prijseffecten toe van -14% naar -17%. Ook in dit voorbeeld nemen de prijseffecten af wanneer de afstand tot het station toeneemt, om na een kleine kilometer te verdwijnen. Dit afstandsverval is weergegeven in onderstaande figuur.

Bron: Master Thesis Yvon Lustenhouwer (2018): Anticipation Effects of Infrastructural Redevelopments on the Owner-Occupier Housing Market.

De relatieve prijsdalingen in Utrechts stationsgebied en aangrenzende buurten, geven aan dat de omvang en duur van de herontwikkeling van het gebied, (nog) niet opwegen tegen de verwachte en zichtbare verbeteringen in de openbare ruimte. In andere cases worden zulke sterke negatieve effecten niet vaak gemeten. In dit geval zijn zij niet geheel verrassend. De lange duur van de herontwikkeling van Utrecht Centraal en de intensiteit van de werkzaamheden, zijn bekend bij een breed publiek. Er zijn waarschijnlijk weinig huishoudens die graag voor een periode van ruim 6 jaar in of nabij een dergelijke omvangrijke bouwplaats willen wonen.

Bovendien zijn de voordelen voor het gebied (zoals betere mobiliteit en bereikbaarheid) in het geval van Utrecht Centraal zeer beperkt. Anticipatie-effecten kunnen namelijk erg verschillen per markt en de tijd waarin de ontwikkeling plaatsvindt. Voor een vergelijking tussen de cases, moet rekening gehouden worden met economische condities, geografie en de vraag-aanbod-verhouding in de omliggende gebieden. Daarnaast wordt in sommige herontwikkelingsprojecten niet alleen geïnvesteerd in het (stations)vastgoed, maar ook in de transportcapaciteit. Een grotere transportcapaciteit vergroot de bereikbaarheid van een gebied, waardoor het gebied aantrekkelijker wordt. Daar vloeien vaak positieve vastgoedeffecten uit voort. De anticipatie- of vastgoedeffecten zijn dan afhankelijk van het type directe effecten waarop gestuurd wordt in de besluitvorming.

Drie complicaties
In bovenstaande voorbeelden zijn de vastgoedeffecten van de binnenstedelijke ontwikkelingen aanzienlijk. Dit roept de vraag op of deze effecten moeten of kunnen meewegen in de besluitvorming over de gebiedsontwikkeling. Deze afweging blijkt echter vaak gecompliceerd, en wel om drie redenen.

1: De scope verschilt

De scope van het project komt dikwijls niet één-op-één overeen met de plek waar de externe en anticipatie-effecten neerslaan. Het Utrechtse Stationsgebied moet bijvoorbeeld een impuls geven aan de hele stad Utrecht, terwijl de externe en anticipatie-effecten voornamelijk in de directe omgeving worden gemeten.

2: Extra inkomsten leiden tot extra uitgaven

Een stijging van vastgoedwaarden in een gebied (samen met de toevoeging van vastgoed in de ontwikkeling), leidt tot hogere OZB-inkomsten. Hier staan echter hogere uitgaven aan voorzieningen en minder inkomsten uit het gemeentefonds tegenover.

3: Negatieve invloed op publieke opinie

Het inzichtelijk en bekend maken van (negatieve) prijseffecten heeft mogelijk een ongewenste negatieve invloed op de publieke opinie. Dit zou de besluitvorming kunnen bemoeilijken, hoewel dit niet zou mogen meespelen in de afweging om de effecten inzichtelijk te maken.

Drie voordelen
Ondanks dat het meenemen van anticipatie-effecten gemeenten misschien geen directe opbrengsten oplevert, kunnen deze effecten toch een belangrijke rol spelen in beleid- en besluitvorming.

1: Het levert inzicht op

Een analyse van verwachte vastgoedeffecten ex ante, geeft inzicht in welke situaties zich voor kunnen doen tijdens de ontwikkeling. Hierdoor kan, bij te verwachten negatieve effecten, voorafgaand aan de ontwikkeling bijvoorbeeld bedacht worden of eventuele compensatieregelingen op zijn plaats zijn.

2: Het helpt bij te maken keuzes

Inzicht in de vraag op welke terreinen welke effecten verwacht kunnen worden binnen een gemeente (zowel monetair (sociaal domein, milieu, verkeer) als niet-monetair (leefkwaliteit, gezondheid)), creëert ruimte om de afwegingen rondom gebiedsontwikkelingen meer integraal te bekijken. Wellicht kan dit inzicht in bredere zin bijdragen aan de business case van infrastructurele investeringen en gebiedsontwikkelingen.  

3: Het maakt het voordeel voor de bewoners zichtbaar

In veel cases waarvan de impact van een ontwikkeling op omliggende vastgoedwaarden is onderzocht, zijn (uiteindelijk) positieve anticipatie-effecten meetbaar ¹³⁵⁷⁸⁹. Zo verwachten wij dat ook de impact van de herontwikkeling van het Utrechts Stationsgebied over een aantal jaar positief wordt.

Bij een (relatieve) stijging van de WOZ-waarde van woningen, moet wel bedacht worden dat de gemiddelde OZB-opbrengst in de G4 per woning slechts circa 500 euro per jaar is. Bovendien worden deze extra inkomsten via het Gemeentefonds weer verevend. Een relatieve stijging van 10% per woning, levert dus bij afroming maar een zeer beperkte extra inkomstenbron op. Het afromen of inzetten van deze effecten (bijvoorbeeld als kostendrager voor infrastructuurinvesteringen) is bovendien niet makkelijk en waarschijnlijk ook niet substantieel.

[1] Bajic, V., 1983, The effects of a new subway line on housing prices in metropolitan Toronto. Urban Studies. 20:147-158.

[2] Debrezion, G., Pels, E. and Rietveld, P., 2007. The impact of railway stations on residential and commercial property value: A meta-analysis. Journal of Real Estate Finance and Economics. 35(2):161–180.

[3] Duijn, M. Van, Rouwendal, J., Boerseman, R., 2016, Redevelopment of industrial heritage: Insights into external effects on house prices. Regional Science and Urban Economics. 57:91-107.

[4] Efthymiou, D. and Antoniou, C., 2013, How do transport infrastructure and policies affect house prices and rents? Evidence from Athens, Greece. Transportation Research Part A: Policy and Practice. 52:1-22.

[5] Henneberry, J., 1998, Transport investment and house prices. Journal of Property Valuation and Investment. 16(2):144-158.

[6] Koster, H.R.A. and Van Ommeren, J., 2013, Spatial externalities and place-based policies: evidence from The Netherlands. 53rd Congress of the European Regional Science Association: ‘Regional Integration: Europe, the Mediterranean and the World Economy’, Palermo, Italy.

[7] Levkovich, O., Rouwendaal, J., Van Marwijk, R., 2016, The effects of highway development on housing prices. Transportation. 43(2):379-405.

[8] McMillen, D.P. and McDonald, J., 2004, Reaction of House Prices to a New Rapid Transit Line: Chicago’s Midway Line, 1983-1999. Real Estate Economics. 32(3):463-486.

[9] Schwartz, A.E., Ellen, I.G., Voicu, I., Schill, M.H., 2006, The external effects of place-based subsidized housing. Regional Science and Urban Economics. 36(6):679-707.