De grondopbrengstafhankelijke exploitatiebijdrage

Een innovatieve invulling van het kostenverhaal in economisch zwaar weer

Het jaar 2008 markeert met de invoering van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) een aantal grote veranderingen voor gebiedsontwikkelingen. Een daarvan is dat met de introductie van het exploitatieplan, kostenverhaal voor gemeenten wettelijk afdwingbaar is geworden. Bijna tegelijkertijd met de invoering van de Wro heeft de sector te maken met zwaar economisch weer. Door de terugval in de financiële mogelijkheden van ontwikkelende partijen, gemeenten en eindgebruikers, zijn ontwikkelingen stilgevallen. Er zijn grote onzekerheden ontstaan in de perspectieven, looptijden en opbrengsten van grondexploitaties, waardoor het kostenverhaal nauwelijks meer haalbaar is. Ontwikkelende partijen kunnen zich op voorhand niet vastleggen op de kosten die voorvloeien uit de Wro-systematiek omdat de financiële risico’s te groot zijn.

Voor de gemeente leidt dit tot een lastige situatie. De te verhalen kosten die voortvloeien uit de systematiek van de Wro zijn niet op voorhand en niet op de vooraf bepaalde hoogte op te brengen door een ontwikkelende partij. Anderzijds leidt zonder meer akkoord gaan met een lagere bijdrage om een ontwikkeling mogelijk te maken, tot grote financiële risico’s voor de gemeente en die situatie kan bovendien als staatssteun aangemerkt worden. Een gemeente moet voorkomen dat zij op het dieptepunt van de markt verlies neemt omwille van de ontwikkeling, terwijl de winsten bij een eventueel aantrekkende markt voor een private ondernemer zijn. Maar hoe moet het dan wel?

De innovatieve oplossing

Binnen de gemeente Zuidplas (zie kader) is een methode bedacht die ruimte biedt aan ontwikkelingen binnen de huidige economische omstandigheden, maar die daarnaast bij een opgaande markt de oorspronkelijke ambities nog steeds mogelijk maakt. Vanuit deze gedachte is de opbrengstafhankelijke exploitatiebijdrage bedacht: een exploitatiebijdrage die meegroeit met de werkelijk gerealiseerde grondopbrengsten. Grondopbrengsten zijn immers conjunctuurgevoelig en zullen meestijgen in een opgaande markt en ze zijn verifieerbaar bij het notarieel transport.

Dit meegroeimodel is opgesplitst in drie onderdelen. Allereerst is sprake van een vaste exploitatiebijdrage met vaste betaalmomenten, ter hoogte van de directe kosten voor de ambtelijke inzet en de te realiseren ontsluiting van het plangebied. Het niveau waarop de grondopbrengst gelijk is aan de grondexploitatie (inclusief deze vaste bijdrage) is ‘vastgeklikt’ in de overeenkomst.
Vanaf dit niveau aan grondopbrengst, dat lager ligt dan de verwachte grondopbrengst in de realistisch begrote grondexploitatie, begint het tweede onderdeel, namelijk de opbrengstafhankelijke bijdrage mee te groeien. Een aandeel van de hogere grondopbrengst komt ten gunste van de exploitatiebijdrage. Dit is ook het moment dat de ontwikkelaar, bij gelijkblijvende kosten, rendement begint te maken over de gedane investeringen. De verhouding exploitatiebijdrage versus rendement is gebaseerd op wat een redelijk rendement is voor de ontwikkelaar. Die investeert immers ook risicodragend eigen vermogen in het plan.
Wanneer de werkelijk gerealiseerde grondopbrengst de verwachte grondopbrengst overstijgt, komt het derde onderdeel in beeld: de verhouding verandert dan ten gunste van de exploitatiebijdrage. Vanaf dat moment wordt er relatief meer afgedragen dan er aan winst gerealiseerd wordt. Er is in deze situatie voor gekozen om niet de volledige extra grondopbrengst toe te rekenen aan het kostenverhaal omdat op die manier de prikkel om voor hogere opbrengsten te gaan zou verdwijnen.

Voor de uitvoering van deze bijzondere afspraak heeft de gemeente zekerheden nodig en die zijn verankerd in procesmatige randvoorwaarden. Zo dient de uitgifte van gronden op basis van marktconforme prijzen te gebeuren, eventueel door de gemeente te verifiëren via een onafhankelijke taxatie. Daarnaast worden garanties verstrekt voor het vaste aandeel van de exploitatiebijdrage en wordt het opbrengstafhankelijke deel opgebouwd via een depot op een derdenrekening bij de uitgifte van gronden. Als laatste zal een exploitatieplan worden vastgesteld om eventuele zelfrealisatoren op de gronden die nog niet in eigendom zijn te laten bijdragen aan de investeringen binnen en buiten het plangebied.
Met deze innovatieve methode blijft er - bij een aantrekkende markt - zicht op de realisatie van oorspronkelijke ambities in bovenwijkse voorzieningen. Wanneer de totale exploitatiebijdrage lager is dan voorzien, is dit ook rechtstreeks gerelateerd aan de slechtere marktomstandigheden. Voor de gemeente ontstaat hiermee een bestuurlijk en maatschappelijk verantwoorde wijze van kostenverhaal.

Oplossing voor vastzittende ontwikkelingen

De problematiek van de Knibbelweg-Oost locatie in de Zuidplaspolder staat niet op zichzelf. Deze casus is de aanleiding geweest om te komen tot een andere benaderingswijze. Een benaderingswijze die zeker mogelijkheden biedt voor andere projecten waar het kostenverhaal beperkend werkt om een gebied tot ontwikkeling te brengen. De methodiek van de grondopbrengstafhankelijke exploitatiebijdrage is zowel bestuurlijk als maatschappelijk verdedigbaar. Om ontwikkelingen toch van de grond te krijgen moeten overheid en markpartijen gezamenlijk optrekken. De overheid kiest er steeds vaker voor om ontwikkelingen over te laten aan de markt en de eigen risico’s daarmee te beperken. Dit betekent behalve het realistisch ramen van opbrengsten ook realistisch omgaan met de kostenkant. Op het gebied van grondprijzen en bouwkosten is daar reeds een nivellerende ontwikkeling in gaande. Het flexibel omgaan met het kostenverhaal past in deze tendens.
Het grootste risico voor de gemeente is dat bij een tegenzittende markt ook de exploitatiebijdrage vanuit de ontwikkeling laag is en in het ergste geval alleen de plankosten dekt.

Dat overheid en markt de afspraken met betrekking tot het kostenverhaal goed borgen in een anterieure overeenkomst is randvoorwaardelijk voor het succes van de ontwikkeling. De afspraken moeten wel zodanig zijn opgesteld dat onevenredige bevoordeling van de marktpartij (en daarmee staatssteun) wordt voorkomen. In het geval van de casus Knibbelweg-Oost in de Zuidplaspolder is om die reden de hele overeenkomst getoetst op dit aspect. Het eindoordeel is dat de opbrengstafhankelijke bijdrage in het geheel van de gemaakte afspraken evenwichtig is.

Naar verwachting zullen eind 2014 de eerste glas- en bedrijfskavels kunnen worden uitgegeven op de Knibbelweg-Oost locatie in de gemeente Zuidplas.

ir. Bob Braak is sinds oktober 2008 werkzaam als projectmanager bij Procap Adviseurs en Projectmanagers. In opdracht van de gemeente Zuidplas werkt hij als projectleider aan een aantal ontwikkelingen binnen het Zuidplaspolderproject waaronder de ontwikkeling van de Knibbelweg-Oost locatie.

Vincent Sloesen is vanaf 2011 werkzaam bij de gemeente Zuidplas. Eerst als planeconoom en sinds maart 2013 als hoofd van het gemeentelijk grondbedrijf. Vanuit die functie en zijn planeconomische achtergrond is hij betrokken bij de diverse ruimtelijke projecten die spelen binnen de gemeente.

Gezamenlijk hebben zij namens de gemeente Zuidplas de onderhandelingen gevoerd met de beoogde ontwikkelaars van de Knibbelweg-Oost locatie, wat heeft geleid tot een overeenkomst die uitgaat van een variabele en grondopbrengstafhankelijke exploitatiebijdrage.