De kosten, baten en praktijk van privaat-georganiseerde omgevingsparticipatie

Het organiseren van omgevingsparticipatie kan voor ontwikkelaars om een aantal strategische redenen van groot belang zijn, betoogden we eerder op Gebiedsontwikkeling.nu. Maar wat door private partijen georganiseerde participatieprocessen nu concreet bij gebiedsontwikkelingsprojecten opleveren, is niet altijd eenduidig vast te stellen. In hoeverre worden plannen en business cases beter door inzichten uit het participatieproces? Welke kosten, baten en risico’s zijn gemoeid met omgevingsparticipatie? En welke financiële afwegingen maken private partijen bij participatieprocessen? In dit artikel verkennen we daarom de meervoudige waarden, financiële waarden en praktijkoverwegingen van privaat-georganiseerde participatie bij gebiedstransformaties.

1.Meervoudige waarden: betere ruimtelijke kwaliteit én business case

Omgevingsparticipatie kan verschillende waarden opleveren die het belang van de omgeving (bewoners en bedrijven) en van ontwikkelende partijen dienen. Participatie kan helpen met het inventariseren van lokale behoeften en kennis, en daarmee meervoudige waardecreatie ondersteunen. Dit is een versterking van zowel de directe financiële (vastgoed)waarde van projecten voor ontwikkelende en ondernemende partijen als de indirecte maatschappelijke waarde voor de omgeving en haar gebruikers.

Omgevingsparticipatie kan mogelijk een betere ruimtelijke kwaliteit – vaak gespecifieerd in toekomstwaarde, gebruikerswaarde en esthetische of belevingswaarde – én een beter renderende business case opleveren. Onderzoek van het Urban Land Institute uit 2018 toont aan dat investeringen in hoogkwalitatieve openbare ruimte hand in hand kan gaan met toenemende vastgoedwaarden en de toekomstwaarde van gebieden verhogen.

Participatie kan ook toekomstige investeringsplannen van lokale bedrijven stimuleren, omdat via participatie omgevingsideeën voor gebiedstransformatie naar voren komen die ondernemers nieuwe inzichten, mogelijkheden en zekerheden bieden om te investeren in hun eigen gebouw of onderneming ter plekke.

Naast deze harde financieel-economische waarden kan participatie die resulteert in aangepaste gebiedsplannen, de meer zachte, sociaalpsychologische waarden zoals de belevingswaarde van gebruikers vergroten. Participatie is daarbij echt van wezenlijk belang. Het kan de autonomie, verbondenheid en eigenaarschap van mensen vergroten, en dat leidt vaak tot meer (woon)geluk en een inclusievere leefomgeving.

Geen moetje

Er is uiteraard geen gouden formule om meervoudige waarde te creëren met participatieprocessen in gebiedstransformaties. Wel is het dus belangrijk om die verschillende waarden met elkaar in verband te brengen, omdat via participatie in potentie betere plannen, meer gunstige financiële rendementen en meer publieke steun mogelijk is.

Vaak wordt verondersteld dat cocreatie – het samen creëren van dan de omgeving voorbij het slechts informeren of consulteren – kan leiden tot meervoudige waardecreatie en daarmee tot zakelijk succes. Blauwhoed geeft aan dat participatie niet benaderd moeten worden als moetje, maar als het streven naar een maximaal resultaat voor alle partijen. Door (toekomstige) bewoners, bedrijven of andere gebruikers te betrekken, is het in principe mogelijk om beter aan lokale behoeften te voldoen.

Ook bereik je specifieke groepen kopers of huurders, waardoor wellicht extra waarde wordt gecreëerd en hogere vastgoedprijzen mogelijk zijn. Maar dit is geen gegeven. Ook zijn er participatieactiviteiten nog vóór de vergunningverlening, waarbij de toekomstige bewoners en gebruikers nog niet concreet in beeld of aangehaakt zijn.

Kortom, het direct-oorzakelijke verband tussen omgevingsparticipatie, betere plannen en betere businesscases is (nog steeds) lastig een-op-een aan te tonen. Dit komt ook omdat in de initiatief-, planontwikkeling- en planoptimalisatiefase nu eenmaal allerlei andere zaken, zoals veranderende marktomstandigheden of fysieke risico’s van de situatie ter plekke, van invloed zijn op het financiële eindresultaat. Niettemin zijn er concrete voorbeelden van gebiedsprojecten waarbij zowel het plan als de businesscase verbeterd is dankzij inspraak middels omgevingsparticipatie, zoals bij het Regent Quarter in Londen.

2.Financiële waarden: kostenbesparing, opbrengstverhoging en risicoreductie

Het versterken van de businesscase van projecten kunnen we traditioneel onderverdelen in het verminderen van kosten en het vermeerderen van opbrengsten.Maar hoe zit het nu precies met de kosten-batenverhouding van participatie? Welke kosten zijn aan participatie verbonden en welke kosten worden mogelijk bespaard? En wat kunnen we zeggen over meeropbrengsten en risicoreductie?

Minder kosten

Tot op heden is nog maar weinig bekend over de specifieke kosten-batenverhouding van participatie voor ontwikkelende partijen. De kostenbesparingen van participatie zitten (potentieel) vooral in minder juridische (bezwaar)kosten tegen plannen. Deze besparing ontstaat vanwege het verkregen draagvlak tijdens de participatie, en daarmee het verminderen of afzien van juridische procedures. Een rechtsgang kost niet alleen geld vanwege de juridische bijstand, maar ook vanwege vertragingen die leiden tot noodgedwongen financiële compensaties voor opdrachtgevers of afnemers op basis van boeteclausules in de reeds afgesloten contracten.

De transactiekosten van participatie (lees: het inhuren van een bureau voor de begeleiding en de kosten van participatieactiviteiten) zijn vaak minimaal in verhouding tot de kosten van planwijzigingen en vertraging. De precieze kosten daarvoor zijn niet altijd van tevoren goed in te schatten. De inschatting is wel dat het aantal opponenten, of de mate van verzet tegen plannen, groter is als niet of nauwelijks aan omgevingsparticipatie is gedaan.

Door participatie vallen ook de kosten voor (extern) marktonderzoek lager uit als de inbreng van lokale voorkeuren, kennis en creativiteit wordt benut voor planontwerpconcepten. Hier speelt ook de timing van participatie een rol: beter in het begin van een projectontwerpfase en met ruime, maar duidelijke kaders voorkeuren van participanten meenemen, dan later een uitgewerkt plan moeten aanpassen.

Meer opbrengsten

Participatie kan ook leiden tot opbrengstenvermeerdering. Het voorbeeld van Regent Quarter laat zien dat hogere verkoopopbrengsten mogelijk zijn door de toegenomen vastgoed(verkoop)waarde, die zelf weer het gevolg is van de toegenomen plankwaliteit door omgevingsparticipatie.

Een andere, meer directe oorzaak voor een hogere return on investment is dat participatie (en dan met name cocreatie) kan leiden tot een grote betaalbereidwilligheid bij participerende kopers, juist omdat men zelf inbreng heeft gehad in de planvorming. Dit leidt daarnaast vaak tot een snellere verkoop van vastgoed, wat doorgaans ook de opbrengsten verhoogt.

Minder risico’s

Participatie kan ook projectmatige risico’s verlagen voor ontwikkelaars en financiers, bijvoorbeeld het markt(afzet)risico. Zeker in economisch mindere tijden is het voor ontwikkelaars fijn als participanten ook geïnteresseerde kopers en huurders zijn van het vastgoed dat zij bouwen of transformeren. Daarnaast kunnen ze juridische plan-procedurele risico’s reduceren.

Dit laatste kan ook bij financiers een rol spelen. Want hoewel financierende partijen pas formeel betrokken zijn na vergunningverlening, kan de ‘zachte’ aanvullende informatie over omgevingsparticipatie en draagvlak ten goede komen aan de financieringsafweging voor verkoop of verhuur.

3.Andere financiële overwegingen voor private partijen bij omgevingsparticipatie

Uit onze expert meetings en interviews met ontwikkelaars zijn nog twee andere kosten-batenoverwegingen in de dagelijkse praktijk van omgevingsparticipatie te distilleren.

Ontwikkelaars maken een risicoanalyse bij de grondaankoop of gedurende de planontwikkeling. Daarbij kijken ze ook naar mogelijke tegenstand in de omgeving, en wat dit kan betekenen aan vertraging of financieel verlies. In de praktijk blijkt het lastig om inzichtelijk te maken wat de daadwerkelijke kosten-batenverhouding van participatie is. Bij projectbegrotingen wordt daarom regelmatig een ‘kostenpost participatie’ opgenomen.

Ontwikkelaars plannen vaak bewust het aantal op te leveren woningen of de verdiencapaciteit vooraf hoger in, omdat zij weten dat er tegenslag kan komen door gebrek aan personele capaciteit in de bouwsector, gebrek aan medewerking vanuit gemeenten bij vergunningverlening of andere procedures - en gebrek aan draagvlak onder de omgeving. Mogelijke aanpassingen of compensaties voor omgevingspartijen zijn dan onderdeel van het vooraf ingeschatte verlies. “We plannen vanwege alle kostenrisico’s gemiddeld zo’n 25 procent meer aan woningen in”, stelt een directeur van een grote gebiedsontwikkelaar.

Afkoopregelingen

Of participatie leidt tot opbrengstenverhoging en/of kostenreductie, hangt ook af van de houding van de participant. Er zijn participanten die het totale project niet per definitie afwijzen, maar wel willen meedenken om hun ideeën en voorkeuren gerealiseerd te zien in het plan. Daarbij kan de ontwikkelaar of participatieprocesbegeleider aangeven of en in welke mate voorstellen – en dus planaanpassingen – financieel haalbaar zijn. Dat vergt ook een uitleg over de businesscase. Dit kan leiden tot een werkzaam kader voor participanten.

Er zijn ook participanten die anders (lees: hard onderhandelend) in de wedstrijd zitten: ze lijken niet bereid om over planaanpassing te praten, maar willen bij voorbaat zoveel mogelijk geld ter compensatie zien bij eventuele planschade. Voor dat type ‘participant’ staat de kosten-batenafweging veel scherper op het netvlies van de ontwikkelende partij, omdat het grote financiële consequenties kan hebben. Zo zijn er voorbeelden bekend van (noodgedwongen) afkoopregelingen tussen ontwikkelaars met opponenten om de bouw niet nog verder te laten vertragen.

Daarnaast maakt het uit of de participatieorganisator een grote gebiedsontwikkelaar of kleine vastgoedontwikkelaar is. Bij een klein, eenmalig bouwproject kan een ontwikkelaar wellicht eerder kiezen voor weinig of geen omgevingsparticipatie. Een grote gebiedsontwikkelaar is, zeker als die vaker in de gemeente of regio ontwikkelt, veel meer afhankelijk van de gemeente en de gemeenschap. In een gebiedstransformatie komen immers veel functies, spelers en opgaven samen. Juist in een goed participatieproces kunnen initiatiefnemers en gemeenten de samenhang daarin verbeteren.

Ticking the box

Ook vanwege de onderlinge afhankelijkheid zijn participatietrajecten vaak het resultaat van een samenwerking van ontwikkelaar en gemeente. Als de gemeente een leidende rol heeft, bepaalt zij vaak de participatieprocesbegeleidingskosten. Denk aan de inhuur van een begeleidingsbureau, zaaltjes, catering, materialen, digitale communicatiemiddelen, websites, sociale media en placemaking-activiteiten. Soms neemt de gemeente als leidende partij de kosten op zich en verhaalt die op de ontwikkelaar. Als de private partij de leidende rol heeft en de proceskosten voor participatie draagt, kan die partij wel vaak meer sturen op de kosten voor proces en uitkomst. Projectontwikkelaars kunnen bewust meer grip op het participatieproces willen houden. “Soms speelt een wethouder met je portemonnee en zegt opeens tegen participanten dat er een woonlaagje af kan … maar dat kost je als ontwikkelaar wel veel geld”, aldus een ontwikkelaar.

Ontwikkelaars erkennen dat er verschillen bestaan tussen hen onderling, en of er al dan niet geloof en inzet is voor participatie. Ondanks legio goede voorbeelden van frontrunners in de ontwikkelsector, zijn er evengoed nog ontwikkelaars die vooral focussen op winstmaximalisatie zonder oog voor participatie.

Het is daarbij belangrijk om participatie als ticking-the-box-activiteit van ontwikkelaars zo veel mogelijk te voorkomen. Participanten stellen oprechtheid op prijs en laten het ook merken als dit niet het geval is. Mogelijk dat de wettelijke verplichting tot privaat-georganiseerde participatie bijdraagt aan een sector-brede gedragsverandering. In veel gevallen is participatie organiseren ook in het eigen belang.

Realistische en juiste gedachte

Voor ontwikkelaars die participatie organiseren, bestaat er dus vaak geen specifieke objectieve afweging van kosten en baten of een berekening voor het wel of niet organiseren van bepaalde vormen van omgevingsparticipatie. De motivatie voor het organiseren van participatie komt voort uit de participatieambitie en -strategie van het bedrijf zelf, of vanuit de persoonlijke overtuiging van medewerkers van een projectontwikkelaar.

De gangbare denkwijze is om bovenal de behoeften en kennis van gebruikers in kaart te brengen, zodat plannen beter worden. De eventuele bijvangst bestaat uit minder kosten en hogere opbrengsten.

De werkelijke (financiële) meerwaarde of kosten-batenverhouding van omgevingsparticipatie blijkt moeilijk hard te kwantificeren. Er valt niet aan te rekenen, maar het is wel verstandig om het te begroten als kostenpost. Dit lijkt in de veranderende praktijk van gebiedsontwikkeling en omgevingsparticipatie een realistische en juiste gedachte.