De logica van de stad als basis voor participatie

Afgelopen zomer kwam het boek Participate! Portraits of Cities and Citizens in Action uit. Het beschrijft de resultaten van een verkenning door een internationale onderzoeksgroep rond Jan Willem Duyvendak, hoogleraar sociologie aan de UvA, die de rol van participatietrajecten in de stadsontwikkeling van zes Europese steden analyseerde. Het onderzoek richtte zich op twee Nederlandse (Amsterdam en Groningen), twee Duitse (Berlijn en Hamburg) en twee Franse (Parijs en Lyon) steden. ‘Participatie’ heeft in dit onderzoek vooral de betekenis van ‘initiatieven van onderop’, maar ontvouwt zich in sommige voorbeeldprojecten ook als beleidsparticipatie, waarbij burgers een rol hebben in meer overkoepelende planvormingsprocessen.

Planningscultuur

De auteurs proberen om aan de hand van de Eigenlogik, een concept van de Duitse socioloog Martina Löw, uit te leggen waarom sommige steden mondige burgers voortbrengen én een overheid die bereid is met hen om tafel te gaan, en dit in andere steden niet gebeurt. De Eigenlogik omvat de geschiedenis van een stad, de bestuursvorm, de economische omstandigheden en de stedelijke cultuur. Deze intrinsieke logica verklaart ook hoe planningssystemen zijn ontstaan, hoe ze werken en waar hun tekortkomingen liggen. We lezen dat de Eigenlogik zo sterk is dat zij het karakter van de planningscultuur blijft beïnvloeden ondanks de globale nivellering van cultuur, economie en levenswijze.

Paternalistische trekjes

In zes stadsportretten beschrijven de auteurs de aspecten die de logica van de plek uitmaken, en schetsen zij stadsontwikkelingsbeleid, instrumenten en procedures die ervoor zorgen dat gebiedsontwikkeling democratisch en met inbreng van de bewoners gebeurt. Aan de hand van een misschien soms te beperkt aantal voorbeelden uit de praktijk (meestal twee) wordt geïllustreerd op welke manier de participatie in een bepaalde stad vorm krijgt. Uit deze voorbeelden blijkt dat omgaan met participatie vaak nog geleerd moet worden.

Zo hebben gemeenten over het algemeen last van paternalistische trekjes. In tijden waarin burgers mondige experts op het gebied van hun eigen leefomgeving zijn geworden, en ook bereid zijn mee te werken aan de invulling ervan, is dit misschien enigszins achterhaald. In de Nederlandse stadsportretten van Amsterdam en Groningen worden voorbeelden beschreven waar de overheid moeite had de ingesleten routines te verlaten in de omgang met burgers.

Een bekend voorbeeld is de K-Buurt in de Amsterdamse Bijlmer, waar de bewoners in ‘participatiestaking’ gingen omdat zij zich niet voldoende gehoord voelden. In Groningen trok een buurtinitiatief zich terug uit een project, omdat de gemeente de initiatiefnemers eerst te weinig professioneel (en niet steunwaardig) vond, en na het sluiten van een overeenkomst met een professionele partij te commercieel.

Volwaardige partners

De voorbeelden uit Duitsland zijn misschien wat hoopgevender, maar deze komen dan ook uit twee steden met een bijzonder zelfverzekerde bevolking die gewend is zich te organiseren en voor haar belangen op te komen. In zowel Berlijn als Hamburg worden het kleinschalige buurtleven en de wijkeconomie bedreigd door instroom van mondiaal investeringskapitaal, waardoor grondprijzen de pan uit rijzen.

Plaatselijke initiatieven hebben op dit toneel geen kans, als grond per definitie wordt verkocht aan de hoogste bieder. In beide steden opereren mondige burgers vanuit bottom-up initiatieven met veel kennis, vaak opgedaan tijdens de kraakbeweging in de jaren negentig. Door deze kennis zijn zij volwaardige partners in de stadsontwikkeling geworden. In Berlijn nemen deze initiatieven deel aan rondetafelgesprekken over vastgoedbeleid, die de gemeente organiseert. Hier praten burgers en politiek over sociale samenhang en lokale economie in nieuwe gebiedsontwikkelingen. Dit met als doel ontwikkellocaties niet aan de hoogste bieder te verkopen maar aan het meest duurzame initiatief.

De stadsportretten van Parijs en Lyon laten weer een ander beeld zien. In de Franse context blijken bottom-up initiatieven waarin individuen hun eigen belangen nastreven, vaak gewantrouwd te worden. De overheid heeft de beste bedoelingen, zoals in Parijs waar burgemeester Hidalgo een ambitieuze agenda op het gebied van duurzaamheid, klimaatadaptatie, vergroening en economische vernieuwing over de stad uitrolt. Toch is dit allemaal niet echt participatief. Ook het ‘participatief budget’, dat Parijzenaren kunnen verdelen over projecten in de stad, gaat vooral naar verenigingen, die de kennis in huis hebben om projecten uit te voeren, en daarmee specifieke belangen dienen. Participatieve visievorming op het hogere schaalniveau ontbreekt.

Veel uitdagingen

Wat – op basis van de in dit boek besproken voorbeelden – opvalt, is dat participatie geen makkelijke tak van sport is. Alle besproken steden zijn nog aan het pionieren, en hebben vragen zoals: wanneer en op welke manier moeten we de burgers betrekken? En wie neemt uiteindelijk, nadat iedereen zijn visies, wensen en standpunten heeft toegelicht, de besluiten? Voor burgers is participatie niet makkelijk, omdat zij vaak kennis missen. Niet iedereen heeft ervaring met de procedures van de gemeente en niet iedereen heeft tijd om mee te doen aan een tijdrovend traject. Als lezer krijg je dus ook nog weinig concrete antwoorden op de vraag hoe een participatieproces idealiter in te richten. Het boek geeft vooral weer waar de uitdagingen liggen, en die zijn wel herkenbaar. Wat nieuw en spannend is, is de internationale vergelijking.

Wat je als lezer mist, is de uitwerking van de ruimtelijke kwaliteit die wordt bereikt in de hier beschreven trajecten. Kaarten, foto’s en tekeningen van de bereikte resultaten hadden kunnen tonen hoe de successen die door participatie worden bereikt er in de praktijk uitzien. Iets meer focus op het ruimtelijke domein had de hier gepresenteerde inzichten zeker nog kunnen versterken.

De belangrijkste les van het onderzoek is, is dat er nog een lange weg te gaan is voordat planvorming met burgers op een vanzelfsprekende manier gebeurt. Participate! is een waardevolle opstap naar kennisuitwisseling rond dit vraagstuk. Zowel gemeenten als stadsontwikkelingsprofessionals kunnen leren van de beschreven concepten die wél blijken te werken.