De maakbaarheid van een prettige leefomgeving

In 2018 verscheen het rapport 'Veerkracht in het corporatiebezit' (pdf), waarin duidelijk werd hoe de leefbaarheid van een enorme hoeveelheid wijken in Nederland onder druk staat. Ook beschrijft het rapport dat er een gezamenlijke taak ligt voor gemeenten, corporaties, beleggers en zorgen welzijnsinstellingen om buurten leefbaarder te maken.

Leefbaarheid in steden en dorpen gaat over de mate waarin een wijk of een buurt aantrekkelijk is om te verblijven, te wonen en te werken. Zowel voor de bewoners, de gebruikers als de bezoekers van een gebied. De openbare ruimte draagt hier in belangrijke mate aan bij. Uit onze zoektocht bleek al snel dat alle door ons gesproken experts het er over eens zijn dat leefbaarheid een gezamenlijke verantwoordelijkheid vraagt. Niemand kan – én wil – het alleen. De laatste jaren zien we verschillende trends die corresponderen met deze publiek-private blik.

Efficiëntieslag

Hans-Hugo Smit (Rabobank en columnist voor deze site) zegt hierover: “We zien dat de overheid steeds meer verantwoordelijkheid bewust afstoot en bij marktpartijen neerlegt, enerzijds vanwege het financiële aspect van een veelomvattend takenpakket. Als een deel van de taken overgeheveld kan worden, verlaagt dat de lasten voor de gemeente."

"Anderzijds uit een idealistisch oogpunt; het thema community leeft steeds meer bij de gemeente en er is een wens om bewoners meer macht te geven om zelf hun gebieden in te richten. Tegelijkertijd leven we in een steeds mondigere maatschappij, waarin burgers, bedrijven en instellingen graag zelf hun stem laten horen en het mandaat willen om zaken op hun eigen manier te regelen. Vaak ook in de veronderstelling dat het dan efficiënter en effectiever kan, dan wanneer alles van ambtswege wordt gestuurd.”

Helaas is het gewenste kwaliteitsniveau voor gemeentes financieel vaak niet haalbaar. Vanwege de woningnood moeten woon- en werkgebieden verdichten, wat extra inspanning met zich meebrengt in beheer en onderhoud. De budgetten zijn hier niet op berekend. Een gevolg daarvan zou een verschuiving kunnen zijn naar privatisering van gebiedsbeheer.

Het is goed mogelijk dat we naar een systeem groeien waarin beheer en onderhoud van openbare gebieden geprivatiseerd worden, met gemeentelijke controle van bouwaanvragen en vergunningverlening. Er is waarschijnlijk een efficiëntieslag te behalen door te vercommercialiseren. Dat brengt tegelijkertijd een maatschappelijke verantwoordelijkheid met zich mee. Een logische werkvorm zou zijn om publiek-private samenwerkingen aan te gaan en zo gebieden gezamenlijk te exploiteren.

Eén organisatie

Maar wat houdt zo’n samenwerking dan in? En wat wat verstaan we eigenlijk onder gebiedsbeheer? In dit artikel hanteren we de omschrijving waarbij integraal gebiedsbeheer (hierna: gebiedsbeheer) het totale beheer van een bepaald gebied als geheel betreft; waarbij alle aanwezige partijen in het gebied samenwerken om de doelen die zij voor het gebied stellen, te bereiken. Waar de gesproken experts het over eens zijn, is dat gebiedsbeheer betekent dat een gebied beheerd wordt door één centrale organisatie, bestaande uit vertegenwoordigers van de eerdergenoemde partijen, of door hen gezamenlijk ingehuurd.

Ronald Huikeshoven (AM en voorzitter van de Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling): “Gebiedsbeheer betekent voor mij dat een eigen organisatie verantwoordelijk is voor het hele gebied. Het gaat dus verder dan de gezamenlijk inkoop van diensten om kosten te besparen, je organiseert alles echt samen. Het liefst is de organisatie zelfs uitbesteed aan een facilitaire aanbieder, die het gebied dagelijks aanstuurt in dienst van (en in overleg met) de vastgoedbeleggers, nutsbedrijven, beleggers, eigenaren van horeca en retail en particuliere eigenaren en huurders.”

Private partijen

Het is een fenomeen dat in deze vorm nog weinig bekend is in Nederland. Tom Daamen (directeur van de Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling): “Waar in Angelsaksische landen grote multifunctionele wijken op deze manier beheerd worden, beperkt het zich in Nederland nog tot vooral functionele gebieden als winkelpassages en bedrijventerreinen. In continentaal West-Europa laten we publieke taken het liefst uitvoeren door publieke organisaties, vaak gemeenten. In Engeland en de Verenigde Staten wordt er vaak vanuit gegaan dat publieke taken als gebiedsbeheer door private partijen efficiënter worden uitgevoerd. We kunnen privaat uitgevoerd gebiedsbeheer niet één op één uit deze landen naar de onze kopiëren, maar we kunnen er wel degelijk van leren door kennis en ervaringen uit te wisselen.”

Mooie internationale voorbeelden van integraal gebiedsbeheer, of GebiedsInvesteringsZones (GIZ) die Daamen en ook de andere councilleden veel aanhalen, zijn Nine Elms Park en Kings Cross in Londen. Nine Elms is een nieuw park, ontstaan uit een samenwerking van Wandsworth Council met lokale projectontwikkelaars, landeigenaren, ontwerpers en UCL (University College London). Het is een integraal ontwerp en Londens eerste innovatieve publieke ruimte in privé-eigendom, ingericht op ontspanning en welzijn. In dit gebied financieren de ontwikkelaars het openbaar vervoer en een aantal andere weinig rendabele voorzieningen. Maar ook bewoners en particulieren investeerden in het gebied, met de intentie hier op termijn zelf ook aan te verdienen.

Waardestijging

Ook King’s Cross is volgens Huikeshoven een goed voorbeeld van succesvol gebiedsbeheer. “Hier wordt, naast ophalen van het huisvuil, onderhoud en schoonmaak, ook de organisatie van evenementen centraal geregeld en besteedt men hier echt de nodige aandacht aan. Het gebied is gevarieerd ingericht met allerlei verschillende gebruiksfuncties en wordt passend beheerd met als hoofddoel: een levendige community en kwaliteit van leven, wonen en werken voor alle lagen van de bevolking.”

In Nederland zijn zeker ook een paar mooie voorbeelden aan te wijzen. Denk aan het GWL-terrein in Amsterdam. Al in 1997 werden hier, op het voormalige terrein van de Gemeentewaterleidingen, de eerste woningen opgeleverd in een autovrije, duurzame woonbuurt. Hier wordt veel georganiseerd om de cohesie in de wijk te bevorderen, van voetbaltoernooien tot fruitmarktjes en initiatieven van de bewoners zelf, zoals een jaarlijkse taartbakwedstrijd.

Groots inzetten

Huikeshoven zegt erover: “Gebiedsbeheer draagt bij aan sociale veiligheid en cohesie omdat het de mogelijkheid biedt om iedereen in het gebied betrokken te houden, bijvoorbeeld door middel van een algemene ledenraad. Je inventariseert de behoeften onder de bewoners en andere gebruikers en kijkt met elkaar wat er nodig is om de cohesie in de buurt te bevorderen.” Door al vóór de bouw na te denken over een gezamenlijke identiteit en de gewenste mate van sociale cohesie, kun je desgewenst groots inzetten op het centraal organiseren van gezamenlijke, cohesie-bevorderende activiteiten (programmering) en op een ruimtelijke inrichting die daar de faciliteiten voor biedt.

Daamen: “Bryant Park in New York is een prachtig voorbeeld van een goed werkende GIZ. De organisatie daar laat zien wat er mogelijk is als je het gebruik van de openbare ruimte stimuleert. Je ziet er seizoenskiosken, een ijsbaan in de winter en een jaarlijks bekende modeshow geprogrammeerd. De rest van het jaar is het gewoon een park waar iedereen terecht kan voor ontspanning en sport. Bryant Park bewijst dat je met een goed ingericht gebied en kundig beheer een succesvolle openbare ruimte kunt creëren die die ook economisch gezond is.”

ESG-analyse

De toenemende bewustwording om een buurt of wijk klimaatbestendig te maken, biedt zeker een kans voor het verder professionaliseren van integraal gebiedsmanagement. ESG (‘Environmental, Social en Governance’) maakt nu al een belangrijk deel uit van grote financieringsanalyses van projecten en gebiedsontwikkelingen.

Deze ESG-analyse is in toenemende mate een instrument geworden om de duurzaamheid en daarmee de (toekomst)waarde van een belegging te bepalen. “Je creëert een schaalniveau waarop je veel meer ambities kunt realiseren", legt Huikeshoven uit. “Energietransitie, biodiversiteit, je kunt aanzienlijk meer doen in een groot gebied als het integraal beheerd wordt; als het schaalniveau groot genoeg is en iedereen is vanaf het begin betrokken. De samenleving is er nu eindelijk aan toe om op die manier te werken. Het thema duurzaamheid leeft en zal ook niet meer verdwijnen.”

De AM-directievoorzitter vervolgt: "Je ziet initiatieven op allerlei vlakken, er ontstaan kansen voor vernieuwing, om dingen anders te gaan organiseren. De gemeente is voor dit soort duurzaamheidsinitiatieven nooit opdrachtgever, daarvoor heb je commerciële eigenaren nodig, die wendbaar zijn en inzetten op innovatie. Zo ontstaan er op het vlak van afvalinzameling nieuwe startups die energie opwekken of compost maken met ingezameld afval.”

Volledige afstemming

Alle bovengenoemde voordelen ontstaan niet vanzelf. Door de wijk vanaf het eerste begin als integraal beheerd gebied neer te zetten, kun je direct de juiste kaders scheppen en kansen creëren voor latere samenwerkingen. Goed beheer en deskundige sturing blijken cruciaal. Wat zijn volgens Huikeshoven nog meer voorwaarden voor succesvol gebiedsbeheer?

“Ik moet meteen denken aan Docklands, een uitbreidingsgebied in de havens van Londen. Daar kreeg de inrichting van de openbare ruimte prioriteit. In Nederland moet je vaak jarenlang over bouwputten en zand naar de voordeur van je woning. Bij Docklands draaiden ze het om. Nog voor men daar gingen bouwen, was de openbare ruimte al helemaal ingericht. Het effect is dat de bewoners zien waar ze gaan wonen, welke kwaliteit ze kunnen verwachten. De waarde van de woningen is daarmee vanaf het begin hoger en men doordat er vanaf het begin een goed functionerende openbare ruimte is kunnen buren elkaar ook ontmoeten en leren kennen.”

“In King’s Cross zie je bijvoorbeeld dat men eenheid bereikte in de aankleding van de gebouwde omgeving, omdat ze die kwaliteit wilden bewaken. Zo hebben ze daar de entrees van zowel alle woongebouwen als bedrijfspanden volledig afgestemd op de omgeving én op elkaar. Je ziet dit nu in Nederland bijvoorbeeld ook voor het eerst gebeuren bij een aantal gebouwen op de Zuidas in Amsterdam.”

Gemengd gebruik

Bij de inrichting van de openbare ruimte, loont het om erop te letten dat de wijk divers genoeg is opgezet - de tweede randvoorwaarde voor een prettige omgeving. Mixed use blijkt keer op keer de meest duurzame vorm om een wijk in te richten. Andersom komt leefbaarheid vaak onder druk te staan wanneer een wijk te homogeen is ingericht en eenzijdig is geprogrammeerd. Emile Klep (Woonplus Schiedam) benadrukt dat diversiteit niet alleen belangrijk is bij de inrichting, maar op alle gebieden.

“Gebiedsbeheer is succesvol als er niet één te dominante partij aanwezig is. Dat het tegenovergestelde niet werkt, zie je bijvoorbeeld in wijken met veel sociale huurwoningen. Voorheen werd er vaak ‘scheef gewoond’; mensen die eigenlijk genoeg verdienden voor een particuliere woning, bleven desondanks lange tijd sociaal huren. Door een wijziging in de WMO in 2015 moesten corporaties gepast gaan toewijzen. Hoewel dat er enerzijds voor zorgde dat er meer woningen vrij kwamen voor mensen die het echt nodig hadden, had het ook een ander effect: mensen met meer geld trokken weg. De ‘bredere schouders’, die vaak het vermogen en de wil hadden om in de openbare ruimte te investeren, moesten dergelijke wijken verlaten en er kwamen smalle schouders voor in de plaats. Sociale wijken zijn zo conglomeraties van smalle schouders geworden. Het gevolg? De leefbaarheid gaat hard achteruit.”

Voor een mixed use-gebied is een bepaalde schaalgrootte volgens Una Buning (Vesteda) onmisbaar. “Gebiedsbeheer is uitgelezen manier om identiteit aan een plek te geven, een manier waarop stakeholders hun visie op een plek los kunnen laten, ook voor de langere termijn. Hiervoor is een wisselwerking nodig die alleen kan ontstaan als je op grote schaal werkt, bijvoorbeeld op het niveau van een complete wijk. Voor veel beleggers is deze schaal veel te groot. Een oplossing zou kunnen zijn als een onafhankelijke partij kansrijke plekken aanwijst die baat kunnen hebben bij integraal gebiedsmanagement. Deze partij kan vooraf een analyse maken welke type beleggers hier samen het voortouw in kunnen nemen. In no time heb je dan waarschijnlijk twee of drie andere partijen die dat ook interessant vinden en kun je via dit instapmodel de schaalgrootte creëren die je nodig hebt om gebiedsbeheer te laten slagen.”

Leiderschap

Niet alleen voor een instapmodel heb je leiderschap nodig. Sowieso vinden onze experts dat gebiedsbeheer de meeste kans van slagen heeft als één partij een duidelijke leidersrol heeft, of dat nu een gebiedsregisseur is of een sturende organisatie met vertegenwoordiging vanuit alle partijen. Buning: “Iemand moet de boel trekken en spelmeester in het gebied zijn om te zorgen dat het allemaal samenkomt. Idealiter zou je bij de start van de nieuwbouw met alle partijen gezamenlijk een visie bepalen, het budget bepalen en een onafhankelijke manager inhuren voor het gebiedsbeheer.“

Hoewel het voor het succesvolle beheer noodzakelijk is dat er een duidelijke voortrekker is, moeten alle partijen zich eigenaar voelen van het geheel. Dit vraagt commitment op drie manieren. Allereerst moeten partijen zich kunnen vinden in de gekozen richting en visie voor het gebied. Daarnaast moeten alle partijen bijdragen in geld, middelen of inspanning. Huikeshoven: “Als je bijdraagt ben je gecommitteerd. Je voelt je deel van het geheel en verantwoordelijk voor het behalen van gestelde doelen. Financiële bijdragen zijn bijvoorbeeld te verdelen naar af te nemen diensten, zoals de hoeveelheid af te halen vuilnis. Je zou dit onderdeel kunnen maken van de huur, zoals je nu ook voor gas, water en licht bijbetaalt.”

Maar wat als je niet de middelen hebt om financieel bij te dragen? Mag je dan niet in een dergelijk gebied wonen of werken? Emile Klep zegt hierover: “Als je niet kunt betalen, dan kun je iets doen. Iedereen kan iets voor het gemeenschappelijk doel betekenen.” Kun je wel betalen, maar wil je het niet, dan gaat die vlieger niet op. Als mensen wel profiteren van de geleverde inspanningen, maar er zelf aan weigeren bij te dragen, kan dat funest zijn voor het initiatief als geheel.”

Vrijwillige samenwerkingen

Tom Daamen wijst op de parallel met BedrijfsInvesteringsZones (BIZ) en de oplossing die men op dat vlak voor dit probleem heeft gevonden. “Op bedrijventerreinen geldt een wettelijke regeling voor BIZ: als 70 procent meedoet, moet de overige 30 procent zich daaraan aanpassen. Doen ze dat niet, dan legt de gemeente deze bijdrage aan de BIZ op via een heffing. De mogelijkheid voor zo’n zelfde regeling is men nu aan het onderzoeken voor stedelijke gebieden. Dit zou een groot verschil maken. Men realiseert zich niet voldoende dat ook de waarde van het vastgoed omhoog gaat als je hierin investeert, het betaalt zichzelf terug. Zodra dit wettelijk geregeld is, zul je zien dat er ook weer meer vrijwillige samenwerkingen tot stand komen.”

Tenslotte moeten de partijen op evenredige en diverse wijze zijn samengesteld. Klep: “Een groep die zwaar ondervertegenwoordigd is, gaat zich gedoogd voelen in plaats van mede-eigenaar en onderdeel van het geheel. Balans in de samenstelling is daarom heel belangrijk.” Om te zorgen dat het gebiedsbeheer succesvol is en het ook blijft, is het belangrijk samen kaders te bepalen en gemaakte afspraken helder vast te leggen voor de toekomst. Zo weten alle partijen waar ze aan toe zijn, kunnen ze zich bij discussies beroepen op gemeenschappelijke uitgangspunten en kunnen ze het succes ook doorgeven aan toekomstige nieuwkomers. Huikeshoven: “Je moet een soort jaarplan hebben wat je vaststelt, op basis waarvan de organisatie richting kan houden en keuzes kan maken waar iedereen achter staat.”

Toegankelijkheid, gelijkheid en betaalbaarheid

Waar oplossingen worden genoemd, zijn ook altijd kanttekeningen. Een eerste daarvan is dat je met gedeeltelijk privaat gebiedsbeheer ook (gedeeltelijk) een ambtelijke functie overneemt. Dit brengt verschillende vraagstukken met zich mee. Denk bijvoorbeeld aan de thema’s toegankelijkheid, gelijkheid en betaalbaarheid. Een grote gebiedsontwikkeling gaat over een grote openbare ruimte die je niet kunt afsluiten, maar wat als we het over kleinere gebieden hebben? De schaal die in de verschillende Londense voorbeelden is neergezet, haal je in Nederland maar zelden. Daar heb je het over gebieden waar zo’n 3.300 woningen per fase worden neergezet. Dat is in één keer de halve Zuidas aan kantoren.

In Nederland gaat het veelal om kleinere gebieden. Wat betekent dit voor gebiedsbeheer? Kleinere gebieden zijn makkelijker af te sluiten. Vaak is die wens er ook: beleggers, bewoners, investeerders willen waar voor hun geld en willen invloed uitoefenen op de leefbaarheid. Openbare ruimte wordt dan opeens een stuk minder openbaar. Voor verschillende mensen ziet leefbaarheid er immers verschillend uit. Is het gebied in handen van een publiek orgaan, zoals de gemeente, dan is het vanzelfsprekend inclusief, of zou dat toch moeten zijn. Neem je als private organisatie zo’n gebied over, dan is de vraag: in hoeverre moet je ook de publieke functie en verantwoordelijkheden overnemen?

Kees Verschoor (gemeente Utrecht) geeft aan: “Je ziet vaak semi-openbare ruimtes ontstaan met hekken eromheen. Dan moet je oppassen: in hoeverre blijft het publieke karakter nog bewaard? Het moet wel toegankelijk blijven voor iedereen.” Een goed voorbeeld van openbaar toegankelijke tuinen is te vinden in Arnhem. In de wijken Spijkerkwartier en Spoorhoek liggen negen openbare tuinen verscholen (te vinden via een openbare website met plattegrond), die door de bewoners eromheen worden onderhouden.

Inclusiviteit borgen

Hoe dan ook betekent (gedeeltelijk) privaat gebiedsbeheer dat je voor politieke keuzes komt te staan. Hans-Hugo Smit: “Gebiedsbeheer kan fantastisch uitpakken, maar naar mijn mening is hierin wel een rol voor de overheid weggelegd om te zorgen dat inclusiviteit voldoende geborgd is. Tegelijkertijd kan zij op haar beurt leren en gebruik maken van de kennis van marktpartijen. Zelf mist de overheid, of in dit geval gemeentes, toch vaak de scherpte en regie om efficiënt te werk te gaan. Denk aan het bekende voorbeeld van een straat die voor verschillende werkzaamheden twee keer achter elkaar wordt opengebroken. Er zijn ook samenwerkingen denkbaar waarbinnen de overheid de verantwoordelijkheid draagt en bedrijven erin investeren. Maar let op. Het wordt kritisch wanneer de marktpartijen zeggenschap kopen op die manier.”

Een tweede kanttekening volgens de experts is gelijkheid. Als je ervoor kiest in een bepaald gebied te investeren (om welke reden dan ook), hoe groot mag het verschil in uitstraling dan worden met de gebieden eromheen? Emile Klep: “Als je met een gemeente samen wilt werken met een marktpartij dan krijg je met politieke processen te maken, zeker in een egalitaire cultuur als de Nederlandse. We accepteren niet dat in één gebied waar men portemonnee zou willen trekken, het beter is dan ergens anders.”

Una Buning beaamt dit: “Stel dat dit een heel groot model zou worden. Je wilt toch niet omdat het ene gebied meer geld heeft dan het andere dat de uitstraling heel verschillend wordt? Daarmee werk je een grotere scheiding tussen rijk en arm in de hand.” Meerdere deskundigen wijzen op dit bezwaar. Zodra gebiedsexploitatie wordt geprivatiseerd, loop je het risico dat de blik naar binnen wordt gekeerd en er juist aan de grenzen van het gebied problemen ontstaan.

In natura

Ten slotte is er de vraag van betaalbaarheid. Huikeshoven: “Wil je een slag maken met gebiedsbeheer dan vraagt het grote investeringen. Te zien aan andere voorbeelden en de grote kapitaalintensieve ontwikkelingen die daarbij horen, vraagt ook wel iets van het vermogen. Waar gaat dat vermogen vandaan komen? Investeert iedere gebruiker zelf? En hoe verhoudt zich dat tot zijn of haar stemrecht in de visie voor en ontwikkeling van het gebied? Naar mijn mening zou in een gedeeld gebied het stemrecht gelijk moeten zijn, ongeacht wie meer of minder betaalt.”

Tom Daamen concludeert: “Mensen gebruiken openbare ruimte vaak op een onverwachte manier, soms veel intensiever dan je berekend had of op een manier die niet past bij hoe het is bedacht. Dat roept vragen op: hoe kun je daarop anticiperen? Wie gaat voor de hogere onderhoudskosten betalen en mag die dan ook bepalen wie er gebruik van mag maken?”

Betere toekomstwaarde

Na de gesprekken met de experts zijn we het er over eens dat er veel te zeggen is voor integraal gebiedsbeheer. Dit instrument biedt de mogelijkheid om in publiek-private samenwerkingen - met meer slagvaardigheid en variatie - de leefbaarheid in aangewezen gebieden en wijken te verhogen. Door middel van gebiedsmanagement kan gericht gewerkt worden aan belangrijke thema’s zoals sociale cohesie, veiligheid, klimaatadaptatie en duurzaamheid. De praktijk laat zien dat een fijn leefklimaat een betere toekomstwaarde van een gebied garandeert en daarmee een hogere financiële waarde. Dat vraagt om maatwerk, experimenten en kennis delen.

Maar uiteindelijk zijn alle door ons benaderde experts het er over eens dat integraal gebiedsmanagement enkel kans van slagen heeft als alle betrokken partijen – bewoners, bedrijven, bezoekers, overheden en vastgoedpartijen – kunnen meedelen in het succes en kunnen profiteren van het resultaat. Integraal gebiedsmanagement zal volgens ons in de toekomst steeds belangrijker en steeds professioneler worden. Het waarborgen van leefbaarheid is noodzaak en gebiedsmanagement is hierbij van nut.