Deltaprogramma: klimaatopgave stad is wateropgave met link tussen veiligheid en kwaliteit

Een interview met Wim Kuijken en Henk Ovink

Hoe verhoudt Nederland zich tegenwoordig tot het water?

Ovink:

‘Water zit in het hart van onze cultuur, het is de ruggengraat van ons fysiek en economisch systeem. Water is spannend, gevaarlijk soms, maar brengt ons voorspoed en geluk. Risico’s en onzekerheden zijn voor ons kansen voor ontwikkeling, innovatie en goed bestuur. Veiligheid en kwaliteit gaan echt hand in hand en zijn de basis van onze poldercultuur en van het Nederlandse verdienmodel.’

‘We bouwden dijken én ontwikkelden ons land. Veiligheid en kwaliteit. De Beemster, een droogmakerij uit 1612, is nog altijd een prachtige polder met vruchtbare landbouwgrond. Een schoolvoorbeeld van hoe we in Nederland door onderlinge samenwerking en met planning en ontwerp land maken.’

‘Ons bestuurlijk model is met die traditie verknoopt. Water dwingt tot samenwerken, meerwaarde vind je alleen in de onverwachte kracht van de coalitie. De eerste waterschappen zijn in de middeleeuwen ontstaan uit het besef dat je droge voeten alleen gemeenschappelijk kunt regelen. De Nederlandse democratie is van oudsher een waterdemocratie, ontwikkeld vanuit de zorg om veiligheid en kwaliteit. Die cultuur is er altijd, ook al verliezen we haar soms uit het oog.’

Hoe verhoudt het Deltaprogramma zich tot die traditie?

Kuijken:

‘Tot in de 20e eeuw was waterveiligheid organiseren vooral een reactief proces. De twee grote watersnoodrampen, in 1916 en in 1953, werden nog gevolgd door stevige antwoorden: de Afsluitdijk en de Deltawerken. Let wel, in ’53 was al bekend hoe kwetsbaar we waren. Er lagen plannen op tafel. Maar pas zeven jaar geleden besloot de regering – voor het eerst – een overstromingsramp te willen voorkomen. Met een nieuw Deltaprogramma.’

‘Deze preventieve benadering is interessant voor het gehele domein van de fysieke leefomgeving. Want als je niet reageert op een ramp, besluit je niet tot de bouw van een Oosterscheldekering. Dan zoek je naar andersoortige maatregelen en probeer je verschillende belangen te verenigen. Iedereen begrijpt dat ruimtelijke ingrepen en aanpassingen nodig zijn om Nederland veilig en leefbaar te houden. Dat het zaak is om in de toekomst over voldoende zoetwater te kunnen beschikken en de gevolgen van klimaatverandering te kunnen opvangen. De hogere doelen zijn helder.’

‘Het op lange termijn voorkomen van overstromingsrampen en het borgen van de zoetwatervoorziening is mogelijk doordat een stelsel is ingevoerd van een Deltawet – waarin staat dat er ieder jaar een programma is – een Deltafonds en een Deltacommissaris die zowel boven als tussen de partijen staat. Anders gezegd, er is geld om te investeren in oplossingen voordat het probleem zich voordoet en er is een onafhankelijk bemiddelaar die partijen in het gelid zet en de agenda voorbereidt. Het Deltaprogramma, waarin jaarlijks concrete maatregelen en voorzieningen voor de komende zes jaar zijn geformuleerd met een doorkijk naar het eind van de eeuw, is dus bij uitstek bedoeld om samenwerking in de waterdemocratie te bevorderen. Dat de polder niet verzandt, zoals voormalig staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat Tineke Huizinga het ooit zei, daar ben ik voor aangesteld.’

‘Alle overheden wordt gevraagd samen te werken aan hogere doelen: waterveiligheid, zoetwatervoorziening en, meer recent, ruimtelijke adaptatie, waarvoor later dit jaar een apart Deltaplan verschijnt. Het programma voor waterveiligheid is nog vrij centraal van aard, gericht op het afstemmen van het nationaal watersysteem op nieuwe veiligheidsnormen. Voor zoetwater wordt vooral op regionaal niveau gewerkt aan de hand van maatregelpakketten voor een aantal gebieden, zoals de zuidwestelijke delta en het gebied rond Gouda, waar het tegengaan van verzilting centraal staat, of de hoge zandgronden van de Peel, waar het vasthouden van zoet water de hoofdopgave is.’

‘Het Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie gaat nog veel verder de vezels van de fysieke leefomgeving in. Dat is vooral een decentraal verhaal waaraan gemeenten en waterschappen samen met lokale partijen invulling geven. Voorlopers zoals de gemeenten Zwolle, Breda, Rotterdam en Amsterdam, maar ook enkele gemeenten in het landelijk gebied, zijn hard bezig hun fysieke domein op een toekomst van weersextremen in te richten. Dat alle 380 Nederlandse gemeenten hiermee aan de slag gaan is het proces waarover ik als Deltacommissaris de regie voer. Want we zijn de vrijblijvendheid voorbij. Wat ik in dit kader wil organiseren is dat op het niveau van een waterschap een community ontstaat van de inliggende gemeenten. Dan kunnen gemeenten die zoekende zijn ook goed meekomen en profiteren van de kennis van het waterschap en de gemeenten die wel de koe bij de horens hebben gevat.’

‘Dat de hogere doelen door de gezamenlijke overheden actief worden nagestreefd en dat er middelen voor zijn, maakt het mogelijk om andere doelen te koppelen. Een dijkversterking wordt zo het uitgangspunt voor het toevoegen van ruimtelijke kwaliteit, nieuwe voorzieningen of infrastructuur. Na zeven jaar vinden we het al vrij normaal om dit te doen, maar een dergelijke aanpak is uniek in de wereld.’

Het Deltaprogramma als typisch Nederlands verschijnsel?

Ovink:

‘Jazeker, en de adaptieve, integrale aanpak vermarkten we graag over de hele wereld. In Nederland is in de uitvoering de nadruk soms teveel op alleen veiligheid gelegd. De ideale mix van veiligheid en kwaliteit, in het programma Ruimte voor de Rivier uit 1995 nog bij wet verankerd, moet nu vanuit het lokale en regionale proces komen. Niet onmogelijk, kijk maar naar de aanpak van de Zwakke Schakels, onze aanpak van de zwakke plekken in onze kustverdediging. Toch zijn de lessen van Ruimte voor de Rivier voor de kwaliteit van het proces, de kracht van de oplossing en de meerwaarde door alle belangen heen essentieel voor de  van onze waterveiligheid. Nu en later.’

‘In bijna 15 jaar tijd zijn voor 2,3 miljard euro bijna 40 projecten afgerond. Waardoor zijn die projecten kosten-batentechnisch en procesmatig effectief en efficiënt? Omdat is vastgehouden aan die principes van veiligheid en kwaliteit. Alles draaide om samenwerken, investeren en ontdekken. Samenwerken voor kwaliteit en begrip, voor draagvlak dat verder gaat dan de goedkeuring van een plan, voor eigenaarschap van de opgave én de oplossing. Dus geen rechtszaken, maar stevige gesprekken, van begin tot einde. En elk project had zijn eigen kwaliteitsteam, dat zowel op inhoud als op het proces stuurde. De kosten-batenanalyse van elk project was goed anders gingen er geen middelen naartoe. ’

‘Hoe zorg je ervoor dat je die twee principes nooit loslaat? Wim zorgt door coalitievorming en actieve agendering er natuurlijk voor dat veiligheid en kwaliteit in de projecten samenkomen. Ik weet zeker dat in de komende periode het belang van die mix opnieuw wordt onderkend. Het proces van implementatie dwingt dat af. De klimaatopgave in de stad is een wateropgave die erom vraagt dat veiligheid met kwaliteit wordt verbonden. Die klimaatadaptieve stad is een kwalitatief hoogwaardige stad die we alleen samen kunnen maken, vanuit maatschappelijk kracht innovatief: dat begrijpt elke burgemeester, wethouder, woningcorporatiebestuurder, planoloog, architect en ingenieur. En natuurlijk elke burger.’

‘Als je durft te onderkennen hoe complex het managen van veiligheid en kwaliteit is en je investeert aan de voorkant in het proces, met tijd, energie en professionaliteit, dan verdien je die inzet dubbel en dwars terug: geen verlies in het proces, winst in de kwaliteit, geen verlies in het draagvlak, winst in de coalitievorming, geen verlies in de businesscase, winst in de ontwikkeling van echte maatschappelijke meerwaarde.’

Bij Ruimte voor de Rivier lag ruimtelijke ontwikkeling in het verlengde van grote wateropgaven. Is dat nog steeds het geval?

Kuijken:

‘Bij alle waterbeheermaatregelen in het Deltaprogramma komt de ruimtelijke kant aan bod. Voordat projecten in het Hoogwaterbeschermingsprogramma, onderdeel van het Deltaplan Waterveiligheid, tot uitvoering komen, bekijken het Rijk en de waterschappen met provincies en gemeenten welke ruimtelijke maatregelen toegevoegde waarde zouden kunnen hebben en of ze in de uitvoering worden meegenomen. Zo wordt bijvoorbeeld een deel van de Lekdijk, bij Streefkerk, getransformeerd tot een brede klimaatdijk waarop kan worden gebouwd. Er ontstaat een aantrekkelijke openbare ruimte en de aanliggende jachthaven wordt gelijk opgeknapt. Een impuls voor de ruimtelijke kwaliteit. Op Marken hebben burgers meegedacht over de verschillende opties voor dijkversterking. De vereiste mate van waterveiligheid volgt hier uit een combinatie met “waterbewuste” nieuwbouwwoningen. Zo ontworpen dat bewoners een beperkt risico lopen bij overstroming en zelfredzaam zijn. Dit zijn twee voorbeelden die specifiek op de waterveiligheid betrekking hebben. Voorbeelden van adaptieve inrichting komen er steeds meer, van waterdoorlatende bestrating tot en met waterpleinen. Aandacht voor de ruimtelijke kant van het waterbeheer is er van overheidswege ook in de vorm van kwaliteitsteams en Atelier X, een ontwerpatelier voor alle nationale beleidstrajecten met ruimtelijke impact.’

Wie betaalt wat?

Kuijken:

‘De kosten van versterking van de primaire waterkeringen worden gelijkelijk door het Rijk en de waterschappen gedeeld. In projecten met een ruimtelijke component, zoals in het geval van rivierverruiming, betalen provincies mee. De voor een duurzame zoetwatervoorziening benodigde investeringen komen voor een derde van het Rijk. Twee derde wordt betaald door de partijen in de regio. In het geval van adaptatie worden maatregelen uit de heffingen door gemeenten en waterschappen gefinancierd. Zoals dat voor waterzuivering en riolering ook geldt. Nou ben ik er wel voor dat vanuit het Deltafonds een impuls wordt gegeven aan ruimtelijke adaptatie, maar dat zullen stimuleringsmaatregelen zijn, bedoeld om de lagere overheden op weg te helpen.’

‘Ik ben ervan overtuigd dat het omzetten van de wissel, van het reageren op naar het anticiperen op, ertoe heeft bijgedragen dat water en ruimte weer aan elkaar worden geklonken. Als je reageert op iets dat misgaat, maak je allerlei sectorale maatregelen waarvan iedereen denkt: hard nodig, logisch. Nu proberen we integraal te werken en te bepalen: waar kan wat? Daar is niet altijd direct geld voor aan te wijzen en als een partij dan roept “wie gaat dat betalen?”, zeg ik: “Jongens, dat komt wel. Misschien constateren we dat de kosten voor de baten uitgaan. Dat kan.”’

Komt klimaatadaptatie dan wel goed van de grond?

Ovink:

‘Klimaatverandering zet een enorme druk op alles, het hele systeem. We krijgen met zowel meer als minder water te maken. Met piekbuien en piekafvoeren van rivieren, maar ook met langere perioden van droogte. De extremen worden groter. Grondwatervoorraden slinken en verzilten. De bodem daalt, de zeespiegel stijgt. Het komt allemaal samen in onze economische hotspots: de steden. Daar bepaalt ons vermogen om extremen te incasseren of er een ramp plaatsvindt of dat we ze inzetten voor een krachtige en fantastische stad.’

Van kavel tot wijk, van wijk tot regio, alles moet op orde zijn. Dat lukt alleen als we het samen doen. Markt, overheid en kenniswereld. Burgers, bedrijven en ngo’s. Scholen, buurtverenigingen en culturele instellingen. Alleen samen maken we op elke schaal en dwars door alle belangen heen de beste plannen. Alleen samen komen we tot meerwaarde in de uitvoering. Dat gaat incrementeel, stap voor stap. We innoveren en excelleren en leren van elkaar. We maken fouten en leren nog meer. Morgen is spannender dan vandaag, maar niet onmogelijk. En door die innovatie in kennis, kunde en organisatie creëren we een nieuwe standaard voor de wereld. Het omarmen van de toekomstige risico’s en onzekerheden is opnieuw ons verdienmodel. Nederland, waterland blijft de basis.’

Kuijken:

‘Zeven jaar geleden was er nog geen sprake van een Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie. Vier van de vijf deltabeslissingen gingen over water, één over ruimte: Nieuwbouw & Herstructurering. Twee jaar geleden, een jaar met extreme buien en extreme hitte, ging er een belletje rinkelen. Het KNMI gaf aan dat de hoeveelheid neerslag die er toen viel volgens de modelberekeningen pas in 2050 zou vallen. Ja, toen ontstond een gevoel van urgentie. In 2010 was klimaatadaptatie nog niet top-of-mind, nu is het dat wel. Het gaat snel, hoor.’

‘Ik denk dat een gemeente of een waterschap een proces op gang moet brengen waarin wordt samengewerkt met al die andere partijen in de stad. En als een partij even niet mee wil doen, so be it. Iedereen heeft zijn eigen verantwoordelijkheid. Zo werkt het in het Deltaprogramma ook. Kijk, 80 procent van de vorig jaar verschenen Nationale adaptatiestrategie betreft water en ruimte, dus valt onder het Deltaprogramma. Ofwel, aan klimaatadaptatie wordt in de komende jaren systematisch gewerkt, decentraal maar wel op basis van een paar centrale afspraken. Ik vind het belangrijk dat burgers zien dat hun overheden bezig zijn om overlast en kostbare schades te voorkomen.’

Ovink:

'Onze steden krijgen voor klimaatadaptatie nog niet allemaal een voldoende. Water was bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen in de partijprogramma’s echt nog ver te zoeken. Een aantal kwetsbaarheden in het systeem vraagt om robuuste investeringen en ingrepen. En er is geen quick fix. Dat geeft niet. Die hoosbui komt wel en dan slaat het collectieve watergeheugen weer aan. De urgentie stroomt ons vanzelf over de schoenen. Waarmee ik niet zeg dat het eerst faliekant mis moet gaan. Je wilt juist voorkomen dat er een ramp gebeurt; de voortdurende druk op het systeem is voldoende om tijdig in te grijpen, te veranderen en te innoveren.’

‘Ik ben optimistisch omdat we al duizenden jaren met dat water leven en gezamenlijk in oplossingen investeren. We hebben echt nog nooit gedacht: we lossen het wel even op. Polderen en ploeteren, innoveren en excelleren is inherent aan Nederland. Als er één land in de wereld is dat kan laten zien dat het vermogen om je aan te passen en te vernieuwen de heersende cultuur is, dan is het Nederland wel. Als er steden zijn die kunnen laten zien dat klimaatadaptatie een manier van leven is, dan zijn dat onze steden. Nederland is één groot laboratorium voor klimaatadaptatie. Het Global Center of Excellence on Climate Adaption komt niet voor niets hier.’

Kuijken:

‘Vergeet ook niet dat in het kader van het Deltaprogramma Rijkswaterstaat, waterschappen, provincies en gemeenten Nederland veilig maken door dertig jaar lang voor 25 miljard euro aan de delta te verspijkeren. In één stukje Lekdijk zie je al vier of vijf nieuwe, betere methoden voor dijkversterking toegepast. Met het bedenken en toepassen van zogenaamde nature-based solutions, de zachte oplossingen, zijn we in Nederland ook goed op dreef. Het bedrijfsleven en de kennisinstellingen weten dat ze op lange termijn over een thuismarkt beschikken waarin structureel wordt geïnvesteerd. Een enorme impuls voor innovatie. Van allerlei kleinschalige proeftuinen en living labs tot en met de Zandmotor: we zijn echt volop aan het uitproberen en het vernieuwen. Als je hier kunt proefdraaien en kunt aantonen dat het werkt, heb je over de grens een goed verhaal.’

Is en blijft de Nederlandse waterdemocratie een goed exportproduct?

Ovink:

‘Nederland is op een mooie manier een raar landje. Leven met water als traditie, als cultureel erfgoed, daarin verschillen we van de rest van de wereld. Kennis hiervan venten we graag uit. Dan komt andersoortige kennis die we willen leveren, op het vlak van ontwerpen of civiele techniek, ook goed uit de verf. Bedenk goed: 90 procent van alle natuurrampen is aan water gerelateerd en 15 procent van de wereldeconomie staat onder druk door al dan niet dreigende tekorten of een extreem teveel aan water en door watervervuiling. 80 procent van de financiering van klimaatadaptatie is waterfinanciering gericht op veiligheid, gezondheid en voedselvoorziening. En in de toekomst wordt het alleen maar spannender, want we putten onze watervoorraden in hoog tempo uit. Maar wij Nederlanders weten als geen ander dat water die verbindende factor is waarmee we de wereld kunnen redden. Water is echt onze kans, vanuit de kracht van water een echt integrale en inclusieve aanpak.’

‘Vanuit die overtuiging heeft het kabinet in 2015 een waterambassadeur aangesteld. In het buitenland vertel ik graag hoe je met water meerwaarde kunt creëren, als je veiligheid en kwaliteit combineert en de opgave integraal, inclusief en innovatief aanpakt. Het is mijn taak om het waterbewustzijn wereldwijd te helpen vergroten en samenwerkingsverbanden te versterken. Zo hebben we de Delta Coalition opgericht om die specifieke opgaven en kansen in deltalanden in samenhang aan te pakken en een politiek gezicht te geven. In 2016 richtten de VN en de Wereldbank samen het High Level Panel on Water op, op voorspraak van onder meer Nederland. Elf wereldleiders, inclusief onze premier, de Secretaris-Generaal van de VN en de president van de Wereldbank proberen samen in twee jaar tijd water hoger op de agenda te krijgen en de verbinding te maken met financiering en de realisatie van de beste projecten.’

‘We krijgen vragen van over de hele wereld. Hoe help je na een recente ramp, zoals in Peru, de overheid en de bevolking met een robuuste aanpak en slimme oplossingen? We gaan dan samen op pad – de Nederlandse overheid, kennisinstellingen zoals Deltares, TU Delft en WUR, bedrijven zoals Van Oord, Royal Haskoning DHV, Arcadis en ontwerpbureaus. Samen bedenken hoe het beter kan: het watersysteem én de organisatie van waterbeheer op de verschillende schaalniveaus. Hulp en handel, dus. In de Filippijnen, Bangladesh, Vietnam, Myanmar, maar ook in landen zoals Chili, Mexico, Egypte en Mozambique werken Nederlandse ambtenaren, onderzoekers, ingenieurs en adviseurs met plaatselijke overheden aan integrale delta- en kustplannen. Iedereen is op zoek naar een aanpak om doorbraken te kunnen maken, transities te realiseren en wij kunnen daar heel goed bij helpen.’

Kuijken:

‘In verschillende landen komen zo integrale plannen voor het beheer en de ontwikkeling van water en ruimte tot stand, naar Hollands voorbeeld maar op de leest van de lokale bestuurscultuur geschoeid. Het gaat er niet om dat onze manier van werken wordt gekopieerd. Nee, het gaat om het starten vanuit bepaalde uitgangspunten: community-based, boven partijen, op basis van een nationaal raamwerk en misschien ook wel nationale normering. De kunst is om een hoger doel te stellen dat iedereen herkent en wil nastreven en een voortrekker te benoemen.’

Ovink:

‘Een ontwerpende aanpak, zoals we die in Nederland kennen, is hiervoor cruciaal. In de nasleep van orkaan Sandy, die in 2012 de noordoostkust van de VS teisterde, ontwikkelde ik voor president Obama’s task force Rebuild by Design. Een competitie gestoeld op de Nederlandse principes van veiligheid en kwaliteit, samenwerking en integraliteit. Maar wel op zijn Amerikaans. Competitief en met ruimte om te verliezen, te leren en te innoveren. Tien teams van over de hele wereld hebben in lokale coalities baanbrekende ontwerpen ontwikkeld voor een veiliger en toekomstbestendig New York. Ontwerp integreert alles, in het onderzoek en in de oplossingen, en spreekt letterlijk tot de verbeelding en is daarmee politiek. Rebuild by Design was een succes en is nu de inspiratie op andere plekken in de wereld en in de VS, zoals nu in de Bay Area bij San Francisco.’

‘Als ik onze buitenlandse partners in de complexe en dynamische context van klimaatverandering en verstedelijking kan helpen om een betere en slimmere opdrachtgever te worden, dan kan onze Nederlandse kennis en kunde ook echt tot zijn recht komen. Dan wordt de vraag slimmer en kunnen wij ook echt het verschil maken. Nederland is misschien te klein om de hele wereld te redden, maar we kunnen de wereld wel inspireren met onze aanpak en cultuur. We leggen verbindingen tussen water en al die andere opgaven. Dat is onze kracht, we zijn het aan onze stand verplicht en het is fantastisch om te doen.’

• Als de dijk toch hoger moet, kun je nog veel meer aanpakken