De Nieuwe Kern: zo reken je een gebiedsontwikkeling rond

In 2016 was Koen Raats vanuit de gemeente Amsterdam betrokken bij de eerste plannen voor De Nieuwe Kern, een gebied op het grondgebied van gemeente Ouder-Amstel, maar pal tegen dat van Amsterdam aan gelegen. Bovendien is de gemeente Amsterdam net als AFC Ajax, NS en ontwikkelaar VolkerWessels Vastgoed een van de grondeigenaren in het gebied van de beoogde nieuwe wijk.

Volgens Raats wilde gemeente Ouder-Amstel het gebied wel ontwikkelen, maar alleen op een manier die paste bij de identiteit van Ouder-Amstel. “Ouder-Amstel had de voorkeur voor ongeveer 2.750 nieuwe woningen en wilde bovendien dat de grondeigenaren in het gebied het volledige risico op zich zouden nemen. Mijn opdrachtgever, de gemeente Amsterdam, wilde best risicodragend participeren in de ontwikkeling, maar dat risico moest wel worden afgedekt. Amsterdam had belang om veel woningen voor gezinnen, ouderen, studenten en starters te creëren, vanwege het groeiende woningtekort. We wisten zelf dat meer dan 4.000 woningen mogelijk waren, in een stedelijk maar ontspannen woonmilieu,” vertelde Raats in een interview op Gebiedsontwikkeling.nu toen hij in 2020 terugkeek op de eerste fase van de ontwikkeling van De Nieuwe Kern.

De inzet van Ouder-Amstel was niet verwonderlijk, want de gemeente bezit zelf nauwelijks grond in het gebied én staat zich voor op een identiteit van een landelijke gemeente met meerdere kleine kernen. Zo had de gemeente in 2023 14.450 inwoners verdeeld over drie kernen (Ouderkerk aan de Amstel, Duivendrecht en Amsterdam Duivendrecht), op een oppervlakte van ruim 26 vierkante kilometer. De gemeente kent derhalve een relatief lage dichtheid.

Groen en open landschap

Die lage dichtheid heeft alles te maken met de stedenbouwkundige opzet van grote zus Amsterdam: in ieder deel van de hoofdstad reikt een groene ‘scheg’, een royaal bemeten groengebied de stad in. Of andersom: de stadsdelen van Amsterdam – inclusief Amstelveen en Diemen en Duivendrecht – steken als de opengespreide vingers van een hand het landschap in. Op die manier blijft een groen en open landschap dichtbij de grote stad intact.

De gemeente Ouder-Amstel beslaat juist het grootste deel van de groene scheg aan de zuidkant van de hoofdstad. Behoud van de eigen identiteit van Ouder-Amstel is dan ook een belangrijk punt binnen zijn gemeente, weet Victor Frequin sinds hij in januari 2023 aantrad als wethouder ruimtelijke ordening en wonen. “Juist daarom ben ik ook tevreden dat onze bewoners en dus ook de gemeenteraad het plan voor De Nieuwe Kern steeds hebben gesteund.” Ook nu er toch meer woningen komen dan waar zijn gemeente aanvankelijk op had ingezet.

Integraal plan

Want volgens Klazien Haitjema, sinds 2018 projectmanager van De Nieuwe Kern voor de gemeente Ouder-Amstel, zijn de ruim 4.000 woningen die Raats noemde al vroeg in het proces in beeld gekomen. “In de samenwerkingsovereenkomst werd nog uitgegaan van twee fases voor de gebiedsontwikkeling, waarvan in de eerste fase 2.750 woningen gerealiseerd zouden worden en in fase 2 een groter deel van de volkstuinen plaats zouden maken voor woningbouw. Later, in de structuurvisie is ervoor gekozen om een integraal plan te maken voor het hele gebied. Daarbij worden meer volkstuinen behouden dan aanvankelijk was bedacht en is een totaalplan met het volledige woningbouwprogramma gemaakt.”

Het uitgangspunt daarbij was de realisatie van 4.500 woningen, maar omdat volgens Haitjema uit de milieueffectrapportage bleek dat een hoger programma eenzelfde milieueffect liet zien, hebben college en gemeenteraad van Ouder-Amstel er bij de vaststelling van de structuurvisie voor gekozen een programma met 5.000 woningen mogelijk te maken. “Niet om financiële reden, maar na een integrale afweging van het hele project.”

Teveel losse initiatieven

Maar waarom nam gemeente Ouder-Amstel eigenlijk überhaupt het initiatief voor de ontwikkeling van De Nieuwe Kern, dat overigens door de A2 van de zo gekoesterde groene scheg is gescheiden? Projectmanager Haitjema geeft aan dat er vanaf 2008 “steeds vaker losse initiatieven ontstonden voor ontwikkelingen in het gebied. We vonden het nodig om de opgave, wat later De Nieuwe Kern ging heten, integraal te bekijken. Wat willen we in dit gebied van 189 hectare dat tussen de A2, de Johan Cruijff ArenA, Amstel Business Park en de spoorlijn Amsterdam-Utrecht ligt ingeklemd?”

Dat was geen vreemde vraag in een omgeving waar de honger naar meer woningen groot is, verschillende grondeigenaren – zoals AFC Ajax met trainingscomplex De Toekomst – wilden uitbreiden en de eigenaren van de volkstuinen niet per se op verandering zaten te wachten. “We zijn toen het gesprek aangegaan met de grondeigenaren en hebben een samenwerkingsovereenkomst gesloten. We zijn vervolgens als gemeente aan de slag gegaan om de eerdergenoemde structuurvisie voor het gebied te maken,” zegt Haitjema.

Daarop werd het gebruikelijk pakket aan plandocumenten opgesteld. Haitjema somt de stappen die gezet zijn op: van een concept-structuurvisie met participatietraject in 2020 via het vaststellen van die structuurvisie een jaar later met bijbehorend milieueffectrapport (MER) en een Afsprakenkader Ontwikkelstrategie met de grondeigenaren (eveneens in 2021). Om vervolgens door te pakken naar een Concept Stedenbouwkundig Raamwerk (inclusief wederom participatie vorig jaar) en voorlopig te eindigen bij een vastgesteld Stedenbouwkundig Raamwerk inclusief haalbaarheidspakket van de gebiedsontwikkeling in april van dit jaar.

Veel eerder, parallel aan het opstellen van de structuurvisie door gemeente Ouder-Amstel, had West 8 Urban Design & Landscape Architecture al een stedenbouwkundige visie voor De Nieuwe Kern gemaakt in opdracht van de grondeigenaren – gemeente Amsterdam, NS, VolkerWessels Vastgoed – en in nauwe samenwerking met gemeente Ouder-Amstel. Die stedenbouwkundige visie kan als volgt omschreven worden: een langgerekt centraal park dat de verschillende delen van het plan tussen station Duivendrecht en de A2 verbindt en ervoor zorgt dat alle gebouwen met tenminste een zijde aan het groen liggen.

Om dit park zijn aan de westzijde vooral appartementen gesitueerd en richting station Duivendrecht wordt het programma steeds meer gemengd-stedelijk met ongeveer 300.000 vierkante meter kantoren, hotels en winkels. De maatschappelijke voorzieningen liggen verspreid over het gebied. Ajax breidt uit en er zijn diverse sportvoorzieningen gepland in het deel grenzend aan het ArenA-gebied.

Nog meer woningen

Het meest opvallende aspect binnen het haalbaarheidspakket dat in april van dit jaar is samengesteld is dat er niet ruim 5.000 woningen in het plan zitten maar 6.200. Volgens Frequin zijn daar verschillende redenen voor. “De bouwkosten en inflatie zijn in de afgelopen jaren flink gestegen waardoor meer woningen in het plan nodig zijn om de gebiedsontwikkeling rond te rekenen. We hebben op alle mogelijke manieren geprobeerd om het plan te optimaliseren door anders te faseren, slimmer om te gaan met technische ingrepen en anders om te gaan met de risicoreservering. Uiteindelijk hebben de grondeigenaren een extra risico van 70 miljoen euro geaccepteerd, maar dat kon niet zonder ook aanpassingen in het programma te plegen.”

Daarnaast speelt mee dat nieuwe regels van – voormalig – minister De Jonge invloed hebben gehad op de definitieve rekensom voor het plan. Haitjema: “Een deel van de woningen in het middensegment zou, vanwege de nieuwe puntentelling, in de vrije sector belanden. Daardoor zou zonder aanpassingen een beperkter aanbod dan de beoogde 40 procent gerealiseerd worden in het middensegment, maar dat was niet de bedoeling.”

Daarom zijn de woninggroottes in het middensegment aangepast aan de nieuwe regelgeving. “Als gevolg daarvan konden binnen de structuurvisie al ruim 5.400 woningen gerealiseerd worden, maar daarmee was het plan nog niet financieel haalbaar. De laatste stap naar een haalbaar plan was het ophogen van het woonprogramma tot 6.200 woningen. Dat valt buiten de grenzen van de structuurvisie maar binnen de MER. Als we een nieuw milieueffectrapport moeten laten maken, zijn we wederom veel tijd kwijt,” zegt Haitjema. Daarbij nuanceert zij het verhoogde aantal woningen in relatie tot het totale programma: “Het betekent gemiddeld 0,6 laag extra op de al bedachte woongebouwen.”

Midden-stedelijk

Frequin zegt dat het met de aanpassingen in het programma mogelijk is om de gebiedsontwikkeling richting realisatie te laten gaan. “En dat zonder dat we iets afdoen aan het woon- en werkmilieu dat we hier willen creëren.” Dat milieu karakteriseert hij als ‘midden-stedelijk’. Geen hoogbouw zoals in sommige delen van Amsterdam maar wel hoger en stedelijker dan in de kleinere kernen in zijn gemeente: “De Nieuwe Kern krijgt een eigen identiteit.”

De wethouder maakt duidelijk dat met de eerste werkzaamheden inmiddels is begonnen. Zo is sport- en evenemententerrein Borchland opgehouden te bestaan en bevinden de voorbereiding van een mobiliteitshub nabij de Johan Cruijff ArenA zich in een vergevorderd stadium waardoor meerdere ‘asfaltplakken’ vervangen worden door een compactere parkeergelegenheid – met drie sportvelden op het dak. Het zijn noodzakelijke stappen om ruimte te maken voor de verdere ontwikkeling van het gebied.

Behoorlijke uitgaven

Toch spelen daarbij nog wel de nodige kwesties. Zo moet het gehele gebied opgehoogd worden, iets wat de grondeigenaren voor hun rekening nemen en dat geldt ook voor de aanleg van het centrale park in de wijk. “Dat zijn behoorlijke uitgaven,” zegt Frequin. Voor de gemeente Ouder-Amstel voorziet hij die ook als het gaat om het realiseren van de nodige maatschappelijke voorzieningen in het gebied. “Omdat wij geen grondeigenaar zijn, incasseren wij pas na de oplevering inkomsten via de gemeentebelastingen, maar het vraagt van onze kleine gemeente in de komende periode vooral veel voorinvesteringen die we niet zomaar op kunnen hoesten. We gaan daarover in gesprek met provincie en Rijk. Want wij willen een bijdrage leveren aan de grote vraag naar woningen in de regio, maar het kan niet zo zijn dat de maatschappelijke voorzieningen er pas zijn als de mensen er al lang en breed wonen.”

Hoewel de eerste concrete stappen zijn gezet voor de ontwikkeling van De Nieuwe Kern, neemt de realisatie van de gebiedsontwikkeling uiteraard nog de nodige tijd in beslag. Als alles volgens plan verloopt, is in 2025 het Omgevingsplan gereed. Daarna kan de realisatiefase beginnen.