De nieuwe uitdaging voor de stad ligt in het koppelen van systemen en partijen

Interview met prof.dr. Ellen van Bueren

Wat is in jouw optiek en vanuit jouw onderzoeksveld dé uitdaging voor stedelijke gebiedsontwikkeling anno 2016?

Dat is voor mij de zoektocht naar nieuwe samenwerkingsvormen met anderssoortige partijen: partijen die voorheen niet zo actief bij gebiedsontwikkeling waren betrokken. Denk daarbij bijvoorbeeld aan coalities met energiebedrijven en waterschappen. Maar ook aan samenwerking met producenten van auto’s: zo zijn BMW en Tesla bezig met de ontwikkeling van inpandige oplossingen voor het opladen van elektrische auto’s, gekoppeld aan het energiesysteem van het gebouw. 

Hoe verklaar je deze ontwikkeling?

Gebiedsontwikkeling is niet langer het exclusieve domein van bouwers en beheerders. Technologische innovatie en de sterke opkomst van maatschappelijk initiatief veranderen het speelveld. Partijen herdefiniëren hun rollen, taken en verantwoordelijkheden in de waardeketen. Tegelijkertijd wordt die keten steeds complexer. Stedelijke netwerken raken meer verknoopt, denk aan het transportnetwerk met het energienetwerk. Ze zijn lastiger van elkaar te onderscheiden: grenzen vervagen.

Kun je een voorbeeld geven van een partij die haar rol anders definieert?

Neem bijvoorbeeld financiers en verzekeringsmaatschappijen. Die hebben altijd een belangrijke rol gespeeld in gebiedsontwikkeling, maar meestal op de achtergrond. Met de toenemende onzekerheid, onder meer als gevolg van klimaatverandering, is het niet ondenkbaar dat verzekeraars zich proactiever zullen opstellen ze dan in het verleden deden. Bijvoorbeeld, door invloed uit te oefenen op het ontwerp van gebieden – denk aan het waterbergend vermogen – beperken ze schadeclaims in de toekomst: zij krijgen immers uiteindelijk de rekening gepresenteerd. Daarbij groeit langzaamaan het besef dat risico’s niet allemaal kunnen worden afgedekt. Zo zul je in sommige gebieden een keer in de zoveel tijd natte voeten krijgen, zonder dat je de rekening of verantwoording bij een overheid, waterschap of verzekeraar kunt neerleggen.

Welke kansen bieden nieuwe coalities?

Nieuwe vormen van samenwerking leveren een bijdrage aan de ontwikkeling van duurzame, veerkrachtige, resilient cities. Partijen staan voor de uitdaging om systemen met elkaar te verknopen om de stad efficiënter en liefst zo circulair mogelijk gebruik te laten maken van hulpbronnen. De uitdaging daarbij is om het systeem betrouwbaar te houden. Ecosystemen hebben altijd een zekere mate van redundantie in zich, een soort overcapaciteit. Ook voor een stad is redundantie van belang: hiermee bedoelen we dat een stad blijft functioneren wanneer een van de systemen niet of niet volledig werkt. Zo kun je – vooralsnog – niet honderd procent vertrouwen op wind- en zonne-energie: er moet een back-upsysteem zijn. Uiteraard staat dat op gespannen voet met de kosten. Hoeveel zijn we bereid daarvoor te betalen? Wie krijgt de rekening? 

Hoe doe je dat? Systemen aan elkaar koppelen?

Dat is niet eenvoudig. Technologisch is er al veel mogelijk. Organisatorisch is dat een lastigere vraag. Als je twee systemen met elkaar verbindt, dan wordt het moeilijker om dat gecombineerde systeem te managen. Vaak heb je met twee verschillende werelden van doen, met eigen regelsystemen en gebruiken. Een andere vraag is op welke schaal je systemen wilt koppelen. Veel ambities worden op het niveau van gebouw, buurt, wijk of stad geformuleerd, bijvoorbeeld ten aanzien van energieneutraliteit en hergebruik van materialen. Maar is het wel handig om decentraal, op blokniveau, afvalwater te zuiveren als er vlak naast de blokken een grootschalige afvalwaterzuiveringsinstallatie ligt? De vraag is of je zoiets centraal wil regelen of juist decentraal. Dat kan voor elke betrokkene anders liggen, afhankelijk van voorkeuren en investeringscapaciteit.

De gebruiker, de burger, maakt veel nadrukkelijker dan enkele jaren geleden onderdeel uit van gebiedsontwikkeling. Hoe komt dat?

Ik zie twee belangrijke oorzaken. Ten eerste bieden technologische ontwikkelingen mogelijkheden om onze steden slimmer in te richten en daarbij gebruikers een rol te geven; enerzijds met behulp van big data, anderzijds door het vergroten van participatie met behulp van internet en mobiele apps. Ten tweede zijn er in de luwte van de crisis veel bottom-up ontwikkelingen ontstaan: kleinschalig, creatief en soms heel innovatief. Niet altijd hightech overigens: ook lowtech.

Economisch gaat het nu beter. Heeft dat gevolgen?

Ja, absoluut. Kijk bijvoorbeeld maar naar Buiksloterham in Amsterdam: lokale partijen hebben intensief toegewerkt naar een manifest voor circulaire ontwikkeling. Nu kunnen marktpartijen, woningcorporaties en gemeente toch weer sneller ontwikkelen, waardoor het manifest onder druk komt te staan. De crisis heeft innovatie gestimuleerd, maar de incentivestructuur is niet wezenlijk veranderd. Aanhangers van de circulaire economie hameren op de business case: hergebruik krijgt de voorkeur boven het gebruik van nieuwe grondstoffen. Maar hoe ontmoedig je het gebruik van grondstoffen? Alleen schaarste en hogere prijzen kunnen dat bewerkstelligen. Zolang de externe kosten niet verdisconteerd zijn in de prijs, zal het lastig zijn om hergebruik effectief te stimuleren. 

Welke partij kunnen we daar op aan spreken?

Bij complexe gebiedsontwikkeling is vaak sprake van wat de Duitse socioloog Ulrich Beck organised irresponsibility noemt. Iedereen denkt iets fatsoenlijks bij te dragen, en kan dat ook vaak aantonen, maar de keten produceert uiteindelijk een maatschappelijk ongewenst resultaat. Denk bijvoorbeeld aan de duurzaam gecertificeerde kantoorgebouwen die leeg staan of bijdragen aan leegstand. Dit probleem ontstaat wanneer geen enkele partij de verantwoordelijkheid voor het geheel neemt, of daarvoor verantwoordelijk kan worden gehouden. Bij integrale ontwikkeling zien we vaak een zoektocht naar win-winsituaties, maar uiteindelijk zijn er vaak toch ook verliezers, of, positiever gesteld, niet op alle thema’s kan evenveel winst worden geboekt. Uiteindelijk moeten er ook politieke afwegingen gemaakt worden: waaraan hechten we de meeste waarde?

Welke soorten coalities kunnen bijdragen aan organised responsibility?

Dat is een goede vraag, waar we het antwoord nu op aan het ontdekken zijn. Het is afhankelijk van de specifieke context, maar in ieder geval gaat het om verschillende vormen van organisaties waarin publieke, private en maatschappelijke partijen met elkaar samen werken. Diverse vormen zijn denkbaar: van bilateraal tot multilateraal en van afgebakend tot los. Een voorbeeld van een bilaterale, afgebakende coalitie is die tussen de Hortus Botanicus en de Hermitage in Amsterdam. Zij willen afspraken maken over de uitwisseling van warmte en koude – de Hermitage maakt gebruik van een warmtebron, maar bleek meer koude dan warmte nodig te hebben. Technisch is zo’n uitwisseling geen ingewikkeld probleem. Je stopt een pijp in de grond, of, in dit geval, over de bodem van de gracht. Financieel is het al iets ingewikkelder. Je hebt te maken met twee partijen, beide publiek. In dit geval financiert het Rijk met steun van de gemeente de buis. Maar wat nu als een van de twee partijen verhuist of de levering van warmte en koude niet voldoet qua hoeveelheid of kwaliteit? Dan wordt het pas echt lastig. Verknoping van systemen brengt derhalve risico’s met zich mee; die zijn vaak anders van aard dan de risico’s waar we aan gewend zijn en waarvan we al weten hoe we daar afspraken over moeten maken.

Er zitten dus nogal wat juridische haken en ogen aan?

Precies. De vraag is of je dit altijd in een contractvorm moet gieten of dat je meer uit moet gaan van het proces, en het creëren van een vertrouwensrelatie. We lopen steeds vaker aan tegen complexe vormen van gebiedsontwikkeling waar de verantwoordelijkheden en risico’s niet op voorhand helder zijn. Denk bijvoorbeeld aan de plannen voor de ontwikkeling van een warmterotonde: dan spreken we over een multilaterale coalitie die waarschijnlijk ook minder scherp is afgebakend. Je kunt proberen harde afspraken te maken, maar er zijn altijd onvoorziene omstandigheden denkbaar waarover een contract geen uitspraak doet. Een ander voorbeeld: Rotterdam heeft de ambitie uitgesproken om Merwe Vierhavens (onderdeel van Stadshavens, red.) energieneutraal te ontwikkelen. Een nobel plan, maar hoe leg je zoiets vast? Moet de neutraliteit gezocht worden binnen het plangebied? Wat gebeurt er wanneer dit doel niet wordt gehaald? Wie is verantwoordelijk? Misschien is het beter om dit geheel aan de markt over te laten, maar is dat aanbestedingstechnisch mogelijk?

Contract of proces? Wat heeft jouw voorkeur?

Ik neig naar proces, maar dat betekent niet dat we geen juridische kennis nodig hebben. Integendeel. Steeds vaker worden advocaten ingeschakeld om het proces te begeleiden; niet zozeer om een contract op te stellen, maar om de mogelijkheden en onmogelijkheden te verkennen. Zij weten immers binnen welke juridische grenzen arrangementen mogelijk zijn. Een contract is niet altijd haalbaar of wenselijk, mede door de grote mate van onzekerheid. Plannen moeten adaptief en flexibel zijn.

Wat betekent dit alles voor onderzoek en onderwijs?

Met mijn onderzoek en onderwijs hoop ik vooral leerervaringen te ontsluiten. Door verschillende ontwikkelingen te analyseren, krijg je beter inzicht in de voorwaarden waaronder dit soort nieuwe coalities efficiënt en effectief zijn. Het is een kwestie van variëren en uitproberen. Welke prikkels zorgen ervoor dat partijen kiezen voor optie A in plaats van optie B? Welke mechanismen zijn aan het werk?

In hoeverre zijn buitenlandse leerervaringen relevant? 

Ik kijk zeker over de grenzen heen. Juist de compleet andere context inspireert. Zo zijn er in Korea projecten waarbij de ontwikkeling en beheer van een groot gebied juist door één partij werd gedaan. Toch is dat interessant omdat het inzicht verschaft in de mogelijkheden in een dergelijke setting. In tegenstelling tot wat sommigen beweren, is China qua stedelijke ontwikkeling op sommige punten goed met Nederland te vergelijken. De schaal is weliswaar anders, maar de incentivestructuur verschilt niet wezenlijk, ook daar wordt de bouwdrift van gemeenten flink beïnvloed door de wens van gemeenten om daaraan te verdienen. En zo blijkt de onderlinge competitie van steden in de Pearl River Delta tot op zekere hoogte vergelijkbaar met die van de noord- en zuidvleugel in de Randstad.

Tot slot een stelling: als gebiedsontwikkelaar moet je van alle markten thuis zijn

Helemaal mee eens. Naast bestuurskundige, economische en juridische kennis, dien je ook verstand te hebben van technische en stedenbouwkundige aspecten. Gebiedsontwikkelaars moeten echt begrijpen hoe het gebied in elkaar zit, niet alleen boven de grond maar ook onder de grond. Het dagelijks functioneren van een gebied is inherent verweven met de servicing infrastructure (zoals de energievoorziening). Je moet begrijpen hoe dat technisch werkt, maar ook welke spelers daarin acteren met welke belangen. 

Auteur: Dr. Alexander Otgaar
Alexander Otgaar is stadseconoom aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en lid van de programmaleiding van de opleiding Master City Developer.