“De Omgevingswet biedt alle mogelijkheden voor een democratische agenda”

Frans Soeterbroek, adviseur maatschappelijke gebiedsontwikkeling, is in Amsterdam en Groningen betrokken bij de implementatie van de Omgevingswet. In een vorige week gepubliceerd artikel beschrijft hij hoe daarbij de verbinding gelegd kan worden met een democratische agenda. Zo heeft Amsterdam in haar ontwerp-omgevingsvisie het ideaal van ‘samen met bewoners stad maken’ als strategische keuze opgenomen. Groningen is bezig met de voorbereiding van haar omgevingsplan. In beide steden is – onder veel meer – het idee naar boven gekomen om een bord te plaatsen bij een object waar iets gaat gebeuren. In het vroegste stadium, zodat de buurt niet achter het net vist. Dat klinkt allemaal prima, wat mij betreft.

Helaas lardeert Soeterbroek zijn artikel met een extreem negatief beeld van de Omgevingswet. Zo laat de wet ‘de ruimtelijke planvorming en participatie gewoon aan de markt over’, ontmoedigt de wet ‘de vergroting van de invloed van bewoners op de ruimtelijke ontwikkeling’ en zorgt de wet er voor dat ‘de overheid de verantwoordelijkheid over de schutting gooit naar de markt’. Ik zie mij genoodzaakt de belangrijkste onjuistheden te weerleggen.

Geen vrij spel voor de markt

Soeterbroek stelt dat de Omgevingswet de ruimtelijke planvorming aan de markt overlaat. Dat is natuurlijk niet het geval. De belangrijkste beleidsdocumenten van de gemeente zijn onder de Omgevingswet de omgevingsvisie (strategisch) en het omgevingsplan (concreet, juridisch bindend). Beide worden vastgesteld door de gemeenteraad. Dus hoezo: overlaten aan de markt? De rol van marktpartijen is het grootst bij een omgevingsvergunning, indien zij die aanvragen. Het is echter altijd zo dat de gemeente, in casu het college van b en w, verantwoordelijk is voor de af te geven vergunning. De gemeente beoordeelt de aanvraag, toetst aan het omgevingsplan, beoordeelt de gevolgde participatie en het eventueel gegeven advies van het Adviescollege. Het is de gemeente die, als het zo ver komt, voor de rechtbank en de Raad van State haar besluit verdedigt. Dat de Omgevingswet ‘de verantwoordelijkheid over de schutting zou gooien naar de markt’ is dan ook evidente nonsens.

Invloed van bewoners versterken

Ontmoedigt de Omgevingswet de vergroting van invloed van bewoners? Natuurlijk niet. De wet beoogt de invloed van bewoners juist te versterken. Dat idee is niet nieuw. Eind vorige eeuw pleitte de WRR in zijn rapport Besluiten over grote projecten al voor een verkenningsfase, waarin de ‘omgeving’ van een voorgenomen project eerder en beter betrokken zou worden. Later kwam de commissie Elverding, die hetzelfde betoogde voor rijksinfrastructuur. De motie-Samsom riep de regering op de methode-Elverding uit te rollen over de rest van het ruimtelijk domein. De voorgeschreven participatie uit de Omgevingswet is de concretisering van die motie. Op gemeentelijk niveau bevat de Omgevingswet de verplichting tot participatie bij de omgevingsvisie en bij het omgevingsplan. Bij een omgevingsvergunning moet de indiener bij de aanvraag aangeven of en zo ja hoe participatie heeft plaatsgevonden. Voor aanvragen die niet passen in het omgevingsplan kan de gemeente participatie verplicht stellen.

In alle gevallen blijft de gemeente verantwoordelijk voor de vergunning. Als door onvoldoende participatie de gemeente de noodzakelijke afweging niet goed kan maken, kan zij op verschillende manieren alsnog de omwonenden raadplegen over het voorgenomen project. Tot slot is er nog de rechter. Het besluit van de gemeente moet op grond van de Algemene wet bestuursrecht worden ‘gedragen’ door de motivering (motiveringsbeginsel). Een zwakke participatie kan leiden tot een zwakke motivering, zodat de rechter het besluit kan vernietigen.

Is deze regeling boven elke kritiek verheven? Nee. Maar de suggestie dat de Omgevingswet de vergroting van invloed van bewoners zou ontmoedigen is pertinente onzin. Overigens is momenteel de verplichting om decentraal beleid vast te stellen over participatie met eisen aan de kwaliteit daarvan, een punt van aandacht. Zo is er een wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau om advies naar de Raad van State gestuurd. En bij de behandeling van de Invoeringswet heeft de Eerste Kamer daarover een motie aangenomen. Wordt vervolgd.

Omgevingsplan kan bottom-up

Een ander kritiekpunt van Soeterbroek is dat de omgevingsvisie en het omgevingsplan het niveau van de buurt overstijgt en derhalve op een te hoog schaalniveau wordt vormgegeven. Het klopt dat er op gemeentelijk niveau onder de Omgevingswet één omgevingsvisie en één omgevingsplan is. Dat laat uiteraard onverlet dat de ambitie en de regels per buurt enorm kunnen verschillen. Zo is het mogelijk dat een omgevingsplan voor een braakliggend industrieterrein slechts enkele kaders biedt waarbinnen veel is toegestaan, zogenoemde uitnodigingsplanologie. Datzelfde plan kan echter voor het centrum gedetailleerde regelgeving bevatten, teneinde aantasting van de cultuurhistorische binnenstad te voorkomen. Met dit in het achterhoofd kan een omgevingsplan heel goed bottom-up worden opgebouwd. Dus op buurtniveau bepalen wat er moet en mag, de verschillende buurtplannen vervolgens samenvoegen in het ene omgevingsplan en daarbij de onderlinge samenhang in het oog houden. Wat Soeterbroek wil, kán gewoon onder de Omgevingswet.

Acht punten

Kortom, als ik alle negativiteit en onjuistheden wegdenk, kom ik tot de conclusie: mooi dat Soeterbroek gemeenten wil helpen om op een ambitieuze manier aan de slag te gaan met de Omgevingswet.